Julkaistu: 13.3.2025. Kirjoittanut: Paula Leskinen, Marita Laukkanen, Outi Penttilä & Antti Belinskij
Tieliikenteen päästöt muodostavat merkittävän osan Suomen ilmastopäästöistä. Sektorin päästövähennystoimet voidaan kohdistaa energianlähteisiin, ajettuihin kilometreihin tai ajoneuvojen energiatehokkuuteen. Näiden toimien lakiehdotusten arvioinnissa tulee kiinnittää erityistä huomiota toimien kustannusvaikuttavuuteen ja oikeudenmukaisuuteen, mutta tutkimuksemme perusteella arvioinnin toteutuksessa on puutteita.
Lakiehdotukset edellyttävät huolellista arviointia ja osallistamista
Liikennesektorilla päästövähennyksiin pyritään usein taloudellisten ohjauskeinojen, kuten verojen, maksujen tai tukien avulla. Tällaiset ohjauskeinot soveltuvat suoraan eri toimintojen ohjaamiseen ilman tapauskohtaista harkintavaltaa. Juuri tämä harkintavallan puute toimeenpanossa korostaa tarvetta liikennesektorin lakiehdotusten vaikutusten huolelliseen arviointiin ja valmisteluun osallistamiseen.
Arvioinnissa tulisi keskittyä erityisesti ohjauskeinojen kustannusvaikuttavuuteen ja oikeudenmukaisuuteen. Kustannusvaikuttavuus viittaa ohjauskeinojen kustannuksiin suhteessa niiden vaikuttavuuteen. Oikeudenmukaisuuden arviointi puolestaan edellyttää, että kiinnitetään huomiota eri toimijoihin ja ihmisryhmiin kohdistuviin vaikutuksiin ja että lakiehdotuksista saa tietoa ja niiden valmisteluun on mahdollista osallistua.
Lakiehdotusten vaikutusten arviointi ja valmisteluun osallistaminen perustuvat lainsäädännön vaatimuksiin. Viime kädessä huolellinen vaikutusten arviointi on tarpeen, jotta eduskunta voi perustuslain mukaisesti käyttää lainsäädäntövaltaa ja päättää valtiontaloudesta. Myös toimien päästö- ja oikeudenmukaisuusvaikutuksiin tulee kiinnittää huomiota säädösvalmistelussa. Vaikutusten arvioinnin ja osallistamisen vaatimuksia on täsmennetty eri oppaissa, kuten kansallisessa Lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeessa ja Säädösvalmistelun kuulemisoppaassa.
Miten tieliikenteen taloudelliset ohjauskeinot vaikuttavat ja jakautuvat?
Tarkastelimme tutkimuksessamme vuosien 2017–2023 aikana tieliikennesektorilla annettuja taloudellisia ja ilmastopäästöihin liittyviä lakiehdotuksia: romutuspalkkiota, hankinta- ja muuntotukia, jakeluvelvoitetta, polttoaineveroa sekä auto- ja ajoneuvoveroa. Analysoimme erityisesti sitä, miten hallituksen esityksissä arvioitiin päästövähennysten kustannusvaikuttavuutta ja vaikutusten jakautumista eri ihmisryhmien, yksittäisten ihmisten ja alueiden välillä ja miten yleisöä oli osallistettu säädösvalmisteluun oikeudenmukaisuuden näkökulmasta.
Kustannusvaikuttavuuden ja oikeudenmukaisuuden arvioinnissa puutteita
Tutkimuksemme perusteella tieliikenteen lakiehdotusten päästövähennystoimien kustannusvaikuttavuuden ja oikeudenmukaisuusvaikutusten tarkastelu on jäänyt suppeaksisiitä huolimatta, että sektorin lainsäädäntöä muutettiin tarkastelujaksolla merkittävästi.
Lakiehdotuksissa ei systemaattisesti arvioida, millaisilla kustannuksilla eri sääntelyvaihtoehdot tuottavat päästövähennyksiä. Tällöin vaihtoehtojen kustannusvaikuttavuuden vertailu jää puutteelliseksi eikä sääntely välttämättä ole kustannustehokasta. Usein lakiehdotuksen ennakoidut päästövähennykset tyydytään arvioimaan vähäisiksi ilman, että pohditaan vaihtoehtoisia ja tehokkaampia toteuttamistapoja tavoiteltujen vähennysten saavuttamiseksi.
Esimerkiksi vuosina 2022 ja 2023 alennettiin jakeluvelvoitetta, eli velvollisuutta toimittaa uusiutuvia polttoaineita kulutukseen, sekä polttoaine- ja ajoneuvoveroa pyrkimyksenä kompensoida kuluttajille yleistä kustannusten nousua. Lakiehdotusten vaikutusten arvioinneissa todetaan, että ehdotetut muutokset lisäävät päästöjä liikennesektorilla ja että tavoiteltujen positiivisten vaikutusten toteutumisnen on epävarmaa. Tästä huolimatta arvioinneissa ei tarkastella kattavasti vaihtoehtoja, joilla kustannusten nousua olisi voitu kompensoida kuluttajille ilman ristiriitaa päästövähennystavoitteiden kanssa.
Lakiehdotusten oikeudenmukaisuuden arvioinnissa erityisen suppeaa on ihmisryhmien ja ihmisten erilaisten tarpeiden, aseman tai haavoittuvuuksien huomiointi. Liikenteen päästövähennystoimiin nähden haavoittuvassa asemassa olevia ryhmiä ovat erityisesti pienituloiset, maahanmuuttajat, haja-asutusalueilla asuvat sekä liikuntarajoitteiset ja vammaiset.
Esimerkiksi vanhojen autojen romutuspalkkiota ja sähköajoneuvojen hankintatukea koskevissa lakiehdotuksissa ei tarkastella haja-asutusalueilla asuviin, liikuntarajoitteisiin tai maahanmuuttajiin kohdistuvia vaikutuksia. Tämä on merkillepantavaa sillä esimerkiksi varallisuus ja asuinpaikka vaikuttavat liikkumismahdollisuuksiin ja mahdollisuuteen hyödyntää tukia. Lisäksi useassa polttoaine-, ajoneuvo- ja autoveroa koskevassa esityksessä todetaan, että ehdotus hyödyttää eniten suurituloisia, muttei pohdita oikeudenmukaisuuden edistämistä.
Valmisteluun osallistamisessa puutteita
Kirjallinen lausuntomenettely on tavallinen keino osallistaa laajempaa yleisöä tieliikennesektorin lakiehdotusten valmisteluun. Muita osallistamisen menetelmiä ei tutkimuksemme perusteella juuri hyödynnetty.
Kirjallisessa lausuntomenettelyssä haasteina ovat lausuntoajat ja eri sidosryhmien riittävä osallistaminen. Tutkimusmateriaalimme osoitti, että tieliikennesektorin lakiehdotusten lausuntoajat ovat huomattavan lyhyitä. Usein lausuntoaika alitti säädösvalmisteluoppaissa suositellun kuuden viikon vähimmäiskeston.
Sidosryhmistä lausuntopyyntöjä lähetettiin yritysten etujärjestöille ja suoraan yrityksille sekä ministeriöille ja muille valtion viranomaisille. Puutteita esiintyi erityisesti kuluttajapuolen, haavoittuvien ihmisryhmien sekä kansalaisjärjestöjen lausuntojen pyytämisessä.
Miten tästä eteenpäin:
- Tieliikenteen lakiehdotusten vaikutusten arviointiin tulee panostaa, sillä nykymuodossaan se on puutteellista. Ilmastotavoitteisiin liittyvien lakiehdotusten osalta kustannusvaikuttavuutta ja oikeudenmukaisuutta tulee selvittää perusteellisesti.
- Vaikutusten arvioinnin ja osallistamisen ei tulisi perustua vain muodollisten vähimmäisvaatimusten täyttämiseen varsinkaan silloin, kun on kyse taloudellisista ohjauskeinoista, jotka ohjaavat toimintoja ilman tapauskohtaista harkintavaltaa.
- Vaihtoehtoisten sääntelyratkaisujen määrittäminen ja vertailu on edellytys hyvälle lainvalmistelulle. Vertailun avulla voidaan todeta, mikä on kustannustehokas tai oikeudenmukainen tapa saavuttaa ehdotukselle asetetut tavoitteet ja muodostaa kompromissi eri tavoitteiden välille.
- Myös säädöshankkeiden ja olemassa olevan sääntelyn yhteisvaikutusten tunnistamiseen ja arviointiin tulisi panostaa nykyistä enemmän. Tämä on oleellista ilmastotavoitteiden saavuttamisen kannalta.
Kirjoitus pohjautuu seuraavaan artikkeliin:
Leskinen, Paula – Laukkanen, Marita – Penttilä, Outi – Belinskij, Antti, Tieliikenteen päästövähennystoimien oikeudenmukaisuus ja kustannusvaikuttavuus: Lakiehdotusten vaikutusten arvioinnin ja osallistamisen laatu. Oikeus 2–3/2024.
Linkki artikkeliin: https://oikeus.journal.fi/article/view/159779/103638
Paula Leskinen työskentelee tutkijana Suomen ympäristökeskus SYKEssä ja toimii väitöskirjatutkijana 2035Legitimacy-hankkeessa.
Marita Laukkanen toimii tutkimusprofessorina Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa sekä taloustieteen työelämäprofessorina Tampereen yliopistossa. Hän johtaa ilmastotoimien kilpailukyky- ja tulonjakovaikutuksiin keskittyvää työpakettia 2035Legitimacy-hankkeessa.
Outi Penttilä työskentelee oikeustieteen erikoistutkijana Suomen ympäristökeskus SYKEssä ja toimii tutkijana 2035Legitimacy-hankkeessa.
Antti Belinskij toimii tutkimusprofessorina Suomen ympäristökeskus SYKEssä ja ympäristöoikeuden professorina Itä-Suomen yliopistossa. Hän johtaa kansallisen oikeuden ilmastonäkökohtiin keskittyvää työpakettia 2035Legitimacy-hankkeessa.