Muutoksenhaku EU:n ympäristöpäätöksistä – tilanne paranemassa vai pahenemassa?

Århusin sopimuksen tavoitteena on edistää kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ympäristöä koskevassa päätöksenteossa. Nyt EU:ssa uudistetaan sopimusta koskevaa Århus-asetusta, koska EU:ta on kritisoitu sopimuksen vaillinaisesta toimeenpanosta. 

Århusin yleissopimus on kansainvälinen ympäristö- ja ihmisoikeussopimus, jonka sopimuspuolia ovat sekä Suomi että Euroopan Unioni (EU). Århusin sopimus pyrkii edistämään kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ympäristöä koskevassa päätöksenteossa. Sopimus velvoittaa jäseniään järjestämään kansalaisilleen “riittävät ja tehokkaat” muutoksenhakukeinot hallinnon ympäristöä koskevista päätöksistä, eli päätöksistä, jotka koskevat esimerkiksi energiantuotantoa, ympäristön pilaamista tai ympäristön käyttöoikeuksia. 

Nyt EU:ssa uudistetaan sopimusta koskevaa Århus-asetusta, koska EU:ta on kritisoitu sopimuksen vaillinaisesta toimeenpanosta. Århus-asetuksen uudistuksella EU pyrkii paremmin turvaamaan sopimuksenmukaiset oikeudet ja edistämään Green Dealia. 

Ehdotettu asetusmuutos ei nähdäksemme kuitenkaan täytä tätä tavoitetta. Vaikka ehdotettu muutos poistaisi joitain todettuja ongelmia, luo se myös uusia. Tässä tekstissä kerromme yhdestä tällaisesta ongelmasta, ehdotuksesta poissulkea “nimenomaisesti täytäntöönpanotoimia vaativat” päätökset ulos uudistetun asetuksen soveltamisalasta.

Vaikka Århusin sopimuksen täytäntöönpanoa EU:ssa on kritisoitu runsaasti, on asetuksesta ollut hyötyäkin. Århusin asetuksen myötä EU:n päätöksiä esimerkiksi GMO:iden tai puutavaran markkinoille saattamisesta on voitu saattaa uudelleen arvioitavaksi. Asetuksen soveltamisala on kuitenkin jäänyt hyvin rajalliseksi, mistä EU:ta on kritisoitu.  

Mitä muutoksenhakumahdollisuus ympäristöä koskevissa asioissa tarkoittaa?

Århusin sopimuksen 9(3) artiklan mukaan sopimuksen osapuolen tulee varmistaa muutoksenhakumahdollisuus kansalaisille ympäristöä koskevissa asioissa, kuten esimerkiksi ympäristönkäyttöä koskevista lupapäätöksistä (vaikkapa siis tehtaan ympäristöluvasta). Muutoksenhaku voi tapahtua tuomioistuimissa, mutta olla luonteeltaan myös hallinnollista, eli hallinnon omien instituutioiden sisällä tapahtuvaa – tuomioistuintietä ei siis ole välttämätöntä avata.

EU on kehittänyt tätä varten hallinnollisen sisäisen tarkistuksen menettelyn. Menettely antaa kansalaisjärjestöille oikeuden pyytää EU:n toimielimiltä päätösten uudelleentarkastelua, minkä jälkeen järjestöt voivat halutessaan viedä asian EU-tuomioistuimeen. 

Uudelleenarviointia on ollut käytännössä mahdollista pyytää vain harvoista päätöksistä, sillä se on koskenut vain “yhteisön toimielimen tai elimen ympäristölainsäädännön nojalla toteuttamaa yksittäistä toimenpidettä” (Århus- asetuksen artikla 2(1)g). Vaatimus päätöksen alan ”yksittäisyydestä” on rajannut suuren määrän päätöksiä ulos muutoksenhausta, ja on ollut kritiikin suurin kohde. Ulos ovat jääneet muiden muassa tietyt Itämeren kalastuskiintiöitä koskevat päätökset tai päätös uusien fossiilisen energian infrastruktuuriprojektien listasta.

Komission ehdotuksessa uusia muutoksenhakuoikeuden rajoituksia

Komissio katsoo, että sen uusi Århusin asetuksen muutosehdotus turvaa aikaisempaa paremmin kansalaisten pääsyn oikeuksiin ympäristöasioissa. Kuitenkin aiempi kritiikki täytäntöönpanon vajavaisuudesta pätee muutosehdotuksenkin kohdalla. Vaikka määräys ”yksittäisyydestä” on nyt poistunut, komissio ehdottaa lukuisia uusia rajoituksia oikeuksien käyttöön. 

Komission ehdotuksessa muutoksenhakupolku ei koskisi päätöksiä, ”joista Unionin oikeus nimenomaisesti vaatii täytäntönpanotoimia joko Union tai jäsenvaltioiden tasolla”. Koska suurin osa EU:n ympäristöoikeutta koskevista päätöksistä täytäntöönpannaan jäsenvaltioissa, on ehdotus merkittävä. On selvää, että poikkeus kattaisi toimenpiteet, joista EU-oikeus nimenomaan vaatii täytäntöönpanotoimia. Näyttää siltä, että poikkeus ei rajoittuisi vain toimenpiteisiin, joista uudelleenarvioitavana oleva päätös edellyttää täytäntöönpanotoimia, vaan olisi laajempi. 

Esimerkiksi tuholaismyrkkyjä koskeva asetus selvästi määrittää, että EU:n antama lupa tulee voimaan vain, jos jäsenvaltio päättää sallia tiettyä ainetta sisältävän tuotteen markkinoillaan. Jäisivätkö kaikki tuholaismyrkkyjä koskevat kysymykset sisäisen tarkastusmenettelyn ulkopuolelle siksi, että tuholaismyrkkyasetus ”nimenomaisesti” – komission ehdotuksen vaatimalla tavalla –  edellyttää jäsenvaltion täytäntöönpanotoimia? Oikeuksien laajentuminen voi muodostua merkittäväksi esteeksi muutoksenhaulle ympäristöasioissa EU:ssa. Tällöin ympäristöä koskevista päätöksistä merkittävä osa jäisi uudistetun menettelyn ulkopuolelle, koska suurin osa ympäristöoikeuden alaan laskettavista asioista vaatii jäsenmaiden täytäntöönpanotoimia. Ottaessaan kantaa komission ehdotukseen Suomi ei kiinnittänyt tähän ongelmaan huomiota.

Jäsenvaltioiden tarjoamat muutoksenhakukeinot eivät riittäviä

Oikeussuojakeinojen kehittämistä EU-tuomioistuimissa rajoittaa SEUT 263(4) artikla, jonka mukaan “luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”. Kysymystä “ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä” on oikeuskäytännössä tulkittu laajasti, minkä vuoksi on olemassa merkittävä riski ehdotetun säännöksen laajalle tulkinnalle. 

Perussopimukset eivät estä EU-lainsäätäjää luomasta hallinnollista sisäisen tarkastuksen mekanismia, joka täyttäisi Århusin sopimuksen vaatimukset. Komissio on johdonmukaisesti vedonnut jäsenvaltioiden tarjoamien muutoksenhakumenettelyiden riittävyyteen ja ohittanut vaatimukset EU-tason muutoksenhaun kehittämisestä. Käytännössä kysymys on tällöin jäsenvaltion tuomioistuimen mahdollisuudesta saattaa EU-oikeudellinen kysymys EUTIn arvioitavaksi. Nähdäksemme komission kanta on tässä virheellinen.

EU on yhtäläisesti Århusin sopimusosapuoli ja sopimus sitoo sitä samalla tavalla kuin jäsenmaitakin. Menettelyiden järjestämisvastuun sysääminen jäsenvaltioiden huoleksi vaikuttaa enemmän vastuunpakoilulta kuin perustellulta kannanotolta Århusin sopimuksen tulkintaan. Toisekseen jäsenvaltioissa saatavilla oleva ennakkoratkaisutie on hidas ja epävarma polku. Se ei mitenkään voi täyttää Århusin sopimuksen vaatimusta ”riittävästi ja tehokkaasta” muutoksenhausta. Reitti on epävarma, koska on pitkälti kansallisen tuomioistuimen harkinnassa, viekö se asian EUTIin. Ja vaikka yhdestä jäsenvaltiosta tehtäisiin ennakkoratkaisupyyntö, jatkuu täytäntöönpano muissa maissa keskeytymättä tunnetusti pitkällisten prosessien ajan.   

Komission ajatus siitä, että muutoksenhakukeinot EU-tasolla ovat vain täydentäviä kansallisen tason ohella, on loogisesti virheellinen. Virheen tekee kiusalliseksi EU:n tapa käsittää itsensä esimerkillisenä oikeusvaltioperiaatteen noudattajana ja ihmisoikeuksien edistäjänä, kuitenkin samalla vaatien erityiskohtelua Århusin sopimuksen osapuolena. Jos EU olisi sanojensa mittainen, avaisi EU-lainsäätäjä muutoksenhaun kaikista ympäristöä koskevista päätöksistään ja toimistaan ilman arveluttavia ja oikeudellista epävarmuutta lisääviä poikkeuksia.

Tiina Paloniitty (OTT) on tutkijatohtori Eric Castrén -instituutissa ja HELSUSissa, Helsingin yliopiston Kestävyystieteen instituutissa. Hän toimii tutkijana 2035Legitimacy-hankkeessa.

Päivi Leino-Sandberg on transnationaalisen eurooppaoikeuden professori sekä Erik Castrén -instituutin varajohtaja Helsingin yliopistossa. Hän johtaa 2035Legitimacy-hankkeessa EU- ja kansainvälisiä asioita käsittelevää työpakettia.

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *