Julkaistu: 24.10.2024. Kirjoittanut: Anni Turunen
Lainsäädäntö velvoittaa kansalaisten osallistamisen, mutta siihen liittyy myös riskejä. Viime vaalikauden ilmasto- ja energiastrategian sekä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman valmisteluprosessit toivat esiin hyviä käytäntöjä ja kehityskohteita, joista voidaan ottaa oppia nyt käynnissä olevissa valmisteluprosesseissa.
Kansalaisilla tulee olla yhdenvertainen oikeus osallistua heitä koskevaan päätöksentekoon ympäristöasioissa. Tämän ympäristödemokratian periaatteen toteutumiseen Suomessa ohjaavat muun muassa Århusin yleissopimus, Suomen perustuslaki ja ilmastolaki. Esimerkiksi ilmastolain tarkoituksena on vahvistaa yleisön mahdollisuuksia paitsi osallistua, niin myös vaikuttaa Suomen ilmastopolitiikan suunnitteluun.
Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman (KAISU) ja energia- ja ilmastostrategian valmisteluprosessit ovat taas käynnissä. Nämä dokumentit päivitetään kerran vaalikaudessa ja ne sisältävät toimia Suomen päästöjen vähentämiseksi. Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan: ”Sidosryhmiä ja kansalaisia kuullaan tiiviisti suunnitelmien valmistelussa”. Myös viime vaalikaudella keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaa ja energia- ja ilmastostrategiaa valmisteltiin rinnakkain. Valmistelussa käytettiin runsaasti erilaisia osallistamismenetelmiä. Tässä blogitekstissä nostetaan esiin muutamia huomioita kansalaisosallistamisesta*.
Hyvä, paha osallistaminen
Goda Perlaviciute (2022) on tunnistanut kansalaisosallistumiselle neljä ideaalia: vuoropuhelu (dialogue), moninaisuus (diversity), puntarointi (deliberation) ja vaikutusvalta (decision-making power). Onnistuessaan kansalaisten osallistaminen edistää avointa viestintää ja näkökulmien vaihtoa hallinnon ja kansalaisten välillä. Se mahdollistaa eri taustoista tulevien osallistumisen ja erilaisten näkemysten huomioimisen. Ihanteellisesti keskustelu pohjautuu jaettuun tietopohjaan, jonka perusteella eri vaihtoehtoja arvioidaan kriittisesti. Osallistumisen aikana kootut mielipiteet otetaan myös huomioon päätöksiä tehdessä.
Osallistaminen kuitenkin harvoin onnistuu kuvatunlaisesti. Mikäli osallistaessa ei huomioida kansalaisten itsensä tarpeita ja mieltymyksiä, voivat osallistamisen seuraukset olla päinvastaiset. Tällöin kansalaisosallistuminen tuottaa pois sulkemista (exclusion), kahtiajakautumista (polarization) ja näennäisosallistumista (fake participation). Tähän listaan voisi vielä lisätä yksinpuhelun vastakohtana vuoropuhelulle. Tällaisessa tilanteessa osallistaminen tuottaa vain toiseen suuntaan kulkevaa tietoa, osa toimijoista suljetaan ulos keskusteluista, jakautuneisuus eri mieltä oleviin joukkoihin vahvistuu ja näkemykset hautautuvat muistioihin ilman, että niillä on todellista vaikutusta lopputulokseen.

Vuoropuhelu vai yksinpuhelu?
Viime vaalikaudella KAISU:n valmistelussa järjestettiin useita keskustelutilaisuuksia esimerkiksi nuorten kanssa. Myös saamelaisten kanssa neuvoteltiin useaan otteeseen. Virkamiehet näkivät valmistelun myös laajemman yhteiskunnallisen keskustelun paikkana. Tämän onnistumisesta heidän mukaansa kertoi kansalaiskyselyn iso vastausmäärä.
Keskustelun kautta pyrittiin varmistamaan virkamiesten mukaan se, että valmisteluun saatiin taustatietoa monesta näkökulmasta. Toisaalta osallistaminen nähtiin olevan oiva keino saada tietoa myös kansalaisille päin esimerkiksi valmisteluprosessin vaiheesta tai siitä, millaista tukea kansalaisille on tarjolla ilmastopolitiikan aiheuttamiin muutoksiin. Vaikka tiedon kerääminen ja jakaminen on tehokasta ja hyödyllistä, se voidaan nähdä yksinpuheluna. Tällöin viesti kulkee vain toiseen suuntaan, eikä oikeaa vuoropuhelua pääse syntymään.
Moninaisuus vai poissulkeminen?
Virkamiehet korostivat, että nykyään ei enää riitä, että osallistetaan vain ilmeisimmät ryhmät. On tavoiteltava myös heitä, joita ei perinteisillä keinoilla saada mukaan. On olemassa myös uusia ryhmiä, jotka itse ilmoittivat haluavansa mukaan. Tämän virkamiehet kokivat tervetulleeksi, koska eivät voi itse tunnistaa kaikkia mahdollisia ryhmiä. Toisaalta kaikki kansalaiset eivät edes halua osallistua.
KAISU:n valmistelussa ryhmiksi, joiden osallistamiseen erityisesti panostettiin, valittiin saamelaiset ja nuoret. Tätä virkamiehet perustelivat sillä, että ilmastonmuutos tulee vaikuttamaan juuri heihin koviten. Strategian valmistelussa ei juurikaan painotettu kansalaisten osallistumista. Virkamiehet perustelivat tätä muun muassa sillä, että strategian sisältö on tekninen ja ilmasto- ja energia-asiat ovat perinteisesti olleet pienen piirin kiinnostuksen ja ymmärryksen kohteena.
Puntarointi vai kahtiajakautuminen?
Hyvä esimerkki osallistamisesta, jossa tapahtui puntarointia, oli KAISU:n kansalaisraati. Virkamiesten mukaan kansalaisraati oli omiaan yhteisen suunnan hakemiseen ja tuomaan yhteen erilaisia näkökulmia. Virkamiehet kuitenkin pohtivat, kuinka tarjota kansalaisten keskustelulle tarpeeksi taustatietoa, jotta päätökset ovat perusteltuja, mutta asiantuntijatieto ei ohjaisi kansalaisten mielipiteitä liikaa. Eräs virkamies näki, että osallistuminen voi auttaa kansalaista ymmärtämään paremmin ilmastonmuutosta ja sen vaikutuksia sekä ehkäistä sitä, että päätösten teon nähtäisiin tapahtuvan eristettynä. Toisaalta muistutettiin, että yleensä osallistujat ovat usein niitä, jotka ovat vahvasti aiheen puolesta tai vastaan. Tasapainottelu erilaisten mielipiteiden ja yhteisen näkemyksen luomisen välillä voi käytännössä olla vaikeaa.
Vaikutusvalta vai näennäisosallistuminen?
Vaikka viime vaalikauden ilmasto- ja energiastrategian sekä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman valmistelussa panostettiin kansalaisosallistamiseen, vaikuttaa siltä, että lopulta kansalaisten mielipiteet eivät juurikaan vaikuttaneet lopputulokseen. Virkamiesten mukaan poliitikot lopulta päättävät asioista omien intressiensä mukaan. Eräs virkamies kuvaili, kuinka politiikat rakentuvat aiempien päälle, ja kun vuosien ajan on etsitty parhaita keinoja päästöjen vähentämiseksi sekä kuultu alan asiantuntijoita, on epätodennäköistä, että kansalaisosallistaminen toisi esiin täysin uusia ratkaisuja. Sekä kansalaisten itsensä että paljon osallistamisen eteen tehneiden virkamiesten puolesta on kuitenkin harmillista, jos kansalaisten osallistamisen tulokset eivät näy lopputuloksessa.
Oikeus osallistua – ja vaikuttaa
Aineiston perusteella vaikuttaa siltä, että osallistumismahdollisuuksista huolimatta kansalaisten vaikutusvalta ilmastopoliittisiin päätöksiin on lopulta heikkoa. Toisaalta voidaan perustella, että edustuksellisen demokratian keinot riittävät ja vaaleilla valittu eduskunta edustaa kansalaisten mielipidettä tarpeeksi hyvin. Ongelmalliseksi tämän tekee kuitenkin se, että osallistumiseen annetaan mahdollisuus, mutta tällä ei ole mitään vaikutusta. Tällainen osallistaminen uhkaa päätösten legitimiteettiä (Araos 2023). Samalla Suomessa erilaisten etujärjestöjen vaikutus on todettu olevan suuri esimerkiksi energiapolitiikassa (Husu & Salo 2022). Edustuksellinen demokratiakin on ongelmissa äänestysaktiivisuuden vuoksi. Lisäksi äänestäneissä painottuvat etenkin iäkkäät, koulutetut ja kotimaisia kieliä puhuvat (Tilastokeskus), joten kaikkien ääni ei tule tasavertaisesti päätöksenteossa kuuluviin.
Osallistavan demokratian keinoin olisi mahdollista tasoittaa näitä eroja, mutta onnistuakseen on huomiota kiinnitettävä vuorovaikutteisuuteen, monimuotoisuuteen, puntarointiin ja kansalaisten todellisiin vaikutusmahdollisuuksiin.
*Huomiot perustuvat tutkija Anni Turusen vuonna 2023 keräämään haastattelu- ja asiakirja-aineistoon. Anni on viimeistelemässä aineiston pohjalta tieteellistä artikkelia.
Lähteet
Araos, M. (2023). Democracy underwater: Public participation, technical expertise, and climate infrastructure planning in New York City. Theory and Society, 52(1), 1–34. https://doi.org/10.1007/s11186-021-09459-9
Husu, H.-M., & Salo, M. (2022). The formation of feed-in tariffs and the emergence of wind power in Finnish routine corporatism: Favoring the economics of large-scale energy production. Environmental Politics, 31(3), 478–497. https://doi.org/10.1080/09644016.2021.1926774
Perlaviciute, G. (2022). Contested climate policies and the four Ds of public participation: From normative standards to what people want. WILEY INTERDISCIPLINARY REVIEWS-CLIMATE CHANGE, 13(1). https://doi.org/10.1002/wcc.749
Tilastokeskus (2023). Eduskuntavaalit [verkkojulkaisu]. Viiteajankohta: 5.4.2023. ISSN=1799-6252. Helsinki: Tilastokeskus [Viitattu: 22.10.2024]. https://stat.fi/julkaisu/cl8mvt1xt143o0cvzel1m7esx
Anni Turunen on tutkija Suomen ympäristökeskuksessa ja tekee väitöskirjaa Jyväskylän yliopistossa. 2035Legitimacy-hankkeessa Anni tutkii kansalaisten ilmastotoimijuutta, osallistamista sekä ilmastopolitiikan hyväksyttävyyttä.