Julkaistu: 28.5.2024. Kirjoittajat: Paula Leskinen & Antti Belinskij
Suomessa uuden lainsäädännön vaikutusta ilmastonmuutokseen arvioidaan yhä aniharvoin, EU:ssa tilanne on parempi. Suomessa olisi perusteltua määrätä selkeämmin ilmastovaikutusten arviointivelvollisuudesta, kun taas EU voisi ottaa mallia Suomessa käytetystä arviointiohjeistuksesta.
Ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen edellyttävät, että lainsäädäntö tukee ilmastotavoitteiden saavuttamista eri sektoreilla. Säädösehdotusten vaikutusten arvioinnissa lainvalmistelijoiden tulee tämän vuoksi tarkastella laajasti lakiehdotusten vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin, hiilinieluihin ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen.
Lakiehdotusten ilmastovaikutusten arviointi on kuitenkin ollut puutteellista sekä Suomessa että EU:ssa. Tämä voi pahimmillaan vaarantaa ilmastotavoitteiden saavuttamisen. Tilanteen parantamiseksi Suomessa on syytä säätää nykyistä selvemmin ilmastovaikutusten arviointivelvollisuudesta ja EU:ssa antaa asiasta kohdennettua ohjeistusta.
Esimerkiksi luonnonsuojelulain uudistusta koskevassa hallituksen esityksessä (76/2022) ei arvioitu ehdotuksen vaikutuksia hiilinieluihin tai -varastoon, vaikka lakiehdotuksen tavoitteet ovat liittyneet osin myös vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseen.
Suomessa puutteita lakiehdotusten ilmastovaikutusten arvioinnissa
Suomessa lakiehdotusten ilmastovaikutusten arviointi pohjautuu kansainvälisten sopimusten ja perustuslain yleispiirteisiin velvoitteisiin. Arviointivaatimuksia täsmennetään lainvalmistelun vaikutusarvioinnin ohjeissa, kuten säädösehdotusten ilmastovaikutusten arvioinnin oppaassa.
Perustuslain näkökulmasta eduskunnalla on lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjänä oikeus saada riittävät tiedot säädösehdotusten ilmastovaikutuksista. Valtioneuvosto, ministeriöt ja viime kädessä yksittäiset virkahenkilöt vastaavat näiden tietojen toimittamisesta eduskunnan päätöksenteon tueksi (PL 118 §, 68 § ja 3 §). Ilmastolaissa (108/2023) asiaa täsmennetään siten, että valtion viranomaisten on edistettävä toiminnassaan ilmastotavoitteiden saavuttamista. Lisäksi Suomea velvoittavassa strategisen ympäristövaikutusten arvioinnin pöytäkirjassa (SopS 69/2010, SOVA-pöytäkirja) asetetaan erityinen vaatimus ilmastonäkökohtien huomioon ottamisesta säädösehdotusten valmistelussa.
Siten Suomessa edellytetään lakiehdotusten merkittävien ilmastovaikutusten arviointia. Arvioitava on erityisesti niitä vaikutuksia, jotka voivat vaikeuttaa tai edistää ilmastotavoitteiden saavuttamista. Se, minkälaiset vaikutukset ylittävät arviointikynnyksen ja kuinka laajalle arviointi on ulotettava, on kuitenkin epäselvää.
Suomessa lakiehdotusten ilmastoarviointien määrä on ollut hitaassa kasvussa vuosien 1992–2021 välillä, mutta pysynyt matalalla tasolla suhteessa säädösehdotusten kokonaismäärään. Määrä oli korkeimmalla tasolla vuonna 2021, mutta tuolloinkin vain noin 7 prosentissa kaikista annetuista säädösehdotuksista arvioitiin vaikutuksia kasvihuonepäästöihin, hiilinieluihin tai ilmastonmuutokseen sopeutumiseen.
Ilmastovaikutusten arvioinneista suurin osa on käsitellyt ehdotettujen toimien vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin. Lakiehdotusten vaikutuksia hiilinieluihin tai ilmastonmuutoksen sopeutumiseen on tunnistettu hyvin vähän.
EU:ssa ei ole noudatettu eurooppalaisen ilmastolain asettamaa arviointivelvollisuutta
EU:n tasolla eurooppalaisessa ilmastolaissa (6 art.) edellytetään, että komission tulee arvioida lainsäädäntöehdotusten johdonmukaisuutta suhteessa unionin ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen tavoitteisiin. Tämä arviointi tulee sisällyttää lainsäädäntöehdotusten vaikutusten arviointiin ja asettaa julkisesti saataville. Arvioinnin käytännön toteuttamiseen ei kuitenkaan ole lisäohjeita tai -kriteerejä.
EU:ssa kuitenkin alle puolet (41 prosenttia) lainsäädäntöehdotusten vaikutusarviointiraporteista sisälsi eurooppalaisessa ilmastolaissa edellytetyn johdonmukaisuusarvioinnin vuonna 2022. Lisäksi vain 21 prosentissa vaikutusarviointiraporteista tunnistettiin vaikutuksia ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Siten EU:ssa ei ole täysin noudatettu eurooppalaisessa ilmastolaissa tarkoitettua arviointivelvoitetta.
Suomi ja EU oppivat toisiltaan
Tarkastelumme valossa on selvää, että lainsäädännön ilmastovaikutusten arviointi on puutteellista sekä Suomessa että EU:ssa. Järjestelmissä on kuitenkin omat vahvuutensa: Suomessa ei ole selvää velvollisuutta arvioida lakiehdotuksen suhdetta ilmastotavoitteisiin, mutta tätä puutetta kompensoi kattava ilmastovaikutusten arvioinnin ohjeistus. EU:ssa taas velvollisuutta arvioida lakiehdotusten johdonmukaisuutta unionin ilmastotavoitteiden kanssa ei ole täsmennetty ohjeistuksen avulla. Näissä suhteissa EU ja Suomi voivat oppia toisiltaan.
Tietoperusteisen säädösvalmistelun edistämiseksi tarvitaan sekä selvä velvollisuus tarkastella lakiehdotusten suhdetta ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen tavoitteisiin että kattava ilmastovaikutusten arvioinnin ohjeistus. Lisäksi on huolehdittava ilmastovaikutusten arvioinnin resursseista ja siihen kohdennettavasta tuesta. EU:n ja Suomen esimerkit osoittavat, että pelkkä velvollisuus ilmastovaikutusten arviointiin tai pelkkä ohjeistus ilman selvää arviointivelvollisuutta johtavat puutteelliseen ilmastovaikutusten arviointiin.
Tietopohjainen päätöksenteko edellyttää arviointivelvollisuutta – ja ohjeita
EU:n ja Suomen oikeuteen sisältyvien ilmastotavoitteiden, kuten hiilineutraalisuustavoitteen, saavuttaminen vaatii toimia monella tasolla ja sektorilla. Lainvalmistelussa tulee tukea näihin tavoitteisiin pääsemistä ja varmistua siitä, että suunnitellut toimet eivät vaaranna näitä tavoitteita. Tämä voi tapahtua ainoastaan lakiehdotusten ilmastovaikutusten huolellisen arvioinnin avulla.
Arvioinnin puutteellisuuksien paikkaamiseksi Suomessa ja EU:ssa suosittelemme kahta asiaa. Suomessa on syytä säätää selvemmin ilmastovaikutusten arviointivelvollisuudesta esimerkiksi ilmastolaissa. EU:ssa on taas olennaista tukea johdonmukaisuusarviointia ohjeistuksen avulla.
Kirjoitus pohjautuu seuraavaan artikkeliin:
Paula Leskinen – Antti Belinskij – Sanna-Riikka Saarela, Integrating climate change into legislative drafting: An analysis of regulatory impact assessment obligations and practices in the EU and Finland. Review of European, Comparative & International Environmental Law 33(1) 2024, 45–56. DOI: 10.1111/reel.12533