Ilmastotoimia koskeva sosiaalirahasto – onko energiaköyhyyden torjunta ilmastopolitiikkaa vai sosiaalipolitiikkaa?

Julkaistu: 2.12.2021

Teksti: Päivi Leino-Sandberg

Photo by Toms Rīts on Unsplash

Komissio teki kesällä osana Fit for 55 -lainsäädäntöpakettia ehdotuksen uudesta ilmastotoimia koskevasta sosiaalisesta ilmastorahastosta. Rahaston tavoitteena on vähentää niitä negatiivisia vaikutuksia, joita päästökauppajärjestelmän laajentaminen koskemaan liikennettä sekä rakennuksia aiheuttaa erityisesti haavoittuvassa asemassa oleville kotitalouksille, mikroyrityksille ja liikenteen käyttäjille. Sinänsä ehdotus on tärkeä. llmastonmuutoksen torjunta on – sen ehdottomasta tärkeydestä huolimatta – tavoite, josta aiheutuu myös merkittäviä kuluja. Toimettomuuden hintalappu olisi kuitenkin vielä suurempi.

Käytännössä komission ehdotus jatkaa nyt Next Generation EU -paketissa nopeutunutta kehityskulkua, jossa EU-budjetin koko kasvaa samalla kun siitä suunnataan mittavasti rahaa aikaisemmin kansallisista budjeteista rahoitettuihin kohteisiin. 

Suomi on suhtautunut kriittisesti ehdotukseen muun muassa unionin toimivaltaan liittyvistä syistä. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan se 

suhtautuu erityisen kriittisesti ehdotukseen sisältyvään mahdollisuuteen rahoittaa suoria tulotukia EU:n talousarviosta, jolloin EU toimisi jäsenvaltioiden rinnalla suorien sosiaalietuuksien rahoittajana. Valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltioiden tulee ensisijaisesti vastata perusturvan vähimmäistasosta sosiaaliturva- ja -huoltojärjestelmien osana.  

Kirjoituksen tarkoituksena on arvioida unionin toimivaltaan liittyviä kysymyksiä ja sijoittaa ilmastorahasto osaksi unionin laajempaa kehitystä. 

Komission esittämästä asetuksesta voidaan päättää neuvostossa määräenemmistöllä myös Suomen vastustaessa ehdotusta. Siksi on merkittävää, kuinka laajan tuen se muissa jäsenvaltioissa saa ja kyetäänkö sitä neuvotteluissa muokkaamaan. Koska ehdotuksen rahoitus järjestettäisiin muuttamalla juuri hyväksyttyä omien varojen päätöstä, käytännössä ehdotuksen toteutuminen edellyttää myös Suomen suostumusta. 

Neuvottelut asiassa eivät ilmeisesti ole vielä edenneet, sillä neuvoston asiakirjarekisteristä ei löydy viittauksia neuvotteluasiakirjoihin tai neuvoston oikeuspalvelun lausuntoon asiassa (tai niitä ei ole viety julkiseen rekisteriin). Vaikka oikeuspalvelun lausunto tuskin ratkaisee oikeudellista kysymystä, sillä on merkitystä neuvottelujen oikeudellisen dynamiikan kannalta.

Ehdotettu oikeusperustayhdistelmä 

Komissio esittää ehdotuksen oikeusperustaksi SEUT 91 artiklan 1 kohdan d alakohtaa (liikenne), 192 artiklan 1 kohtaa (ympäristö) ja 194 artiklan 1 kohdan c alakohtaa (energia). Kysymystä oikeusperustasta voidaan lähestyä ainakin kahta kautta. Ensinnäkin EU-tuomioistuimella on mittava oikeuskäytäntö koskien oikeusperustan valintaa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. Jos ”tointa tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää” (asia C-155/07). Lähtökohtaisesti käytetään siis vain yhtä oikeusperustaa – ja tähän verrattuna nyt tehdyllä ehdotuksella on oikeusperustoja poikkeuksellisen monta. Useamman oikeusperustan käyttö on tarpeen vain poikkeuksellisesti jos ”toimella on useampi samanaikainen tarkoitus tai tekijä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen” (asia C-211/01). 

Oikeusperustan valintaa koskevan oikeuskäytännön perusteella on siis syytä pohtia ensinnäkin, onko komission ehdottamalla tavalla tosiasiallisesti tarpeen käyttää kaikkia ehdotettuja oikeusperustoja. Useamman oikeusperustan käyttäminen ei ”ole mahdollista, jos näiden perustojen osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia ja/tai jos oikeudellisten perustojen kumuloituminen voi loukata parlamentin oikeuksia” (esimerkiksi asia C-94/03). Kyseinen oikeusperustayhdistelmä on sinänsä menettelyllisesti mahdollinen, koska jokaisessa sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä. Yhdistelmä luo toimivallan monenlaisille ilmastoon liittyville toimille. 

Unionin tuomioistuin on arvioinut ympäristöpolitiikan alan toimivaltaa ja oikeusperustaa oikeuskäytännössään, tulkiten myös ehdotusten pääasiallista tavoitetta ja mahdollista tarvetta useiden oikeusperustojen käyttöön. Ratkaisevaa tässä arvioinnissa on, onko ehdotetun asetuksen ympäristönsuojelua koskevaa tavoitetta ja sitä koskevia tekijöitä pidettävä pääasiallisina tai määräävinä. Arvioinnin tuomioistuin on tehnyt perustelukappaleiden, säädöksen tarkoituksen ja sisällön perusteella, joskus huomioiden myös asetuksen lainsäädännöllisen asiayhteyden (esim. asia C-411/06). Toisaalta EU-tuomioistuin on arvioinut tilanteita, joissa ympäristönsuojelullisia tavoitteita on edistetty hyväksymällä luonteeltaan kaupallisia toimia, käytännössä rajoittamalla kauppaa, jolloin tavoitteita on ollut kaksi (asia C-94/03). Toisaalta pelkkä vaikutus kauppaan ei tee ympäristöpoliittisesta toimesta kauppapoliittista (lausunto 2/00).

Käytännössä ehdotetun oikeusperusta(yhdistelmä)n voidaan ajatella mahdollistavan myös jonkinlaisen rahaston perustamisen, jonka avulla pyritään unionin ilmastotavoitteiden saavuttamiseen myös jäsenvaltioille annettavan, niiden omia toimia täydentävän taloudellisen tuen kautta, mikäli tämä tukee unionin perussopimuksissa määriteltyjä tavoitteita ja täyttää suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteen asettamat kriteerit. Unioni voi antaa ympäristöön, energiaan ja liikenteeseen liittyviä säädöksiä näiden oikeusperustojen määrittelemissä rajoissa. Perustellusti voidaan kuitenkin pohtia, onko kaikille esitetyille oikeusperustoille tosiasiallista tarvetta. Korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen kuuluvat unionin SEU 3 artiklassa mainittuihin tavoitteisiin, ja ne tulee SEUT 11 artiklan mukaan huomioida myös muilla politiikanaloilla ilman erillistä toimivaltaperustetta. 

Nyt esillä olevassa asiassa kyse ei kuitenkaan ole ensisijaisesti siitä, että muilla unionin toimivaltaan kuuluvilla aloilla toteutettaisiin ympäristönsuojelullisia tavoitteita, vaan siitä, että ympäristöön liittyviä tavoitteita toteutettaisiin keskeisesti sellaisella politiikanalalla, jolla unionilla ei ole nimenomaista toimivaltaa. Ehdotus luo vaikutelman, että siihen on lisätty useita, ehkä tarpeettomiakin oikeusperustoja häivyttämään keskustelua siitä, onko unionin toimivalta asiassa kuitenkaan riittävän kattavaa. 

Unionin toimivalta energiaköyhyyden torjumisessa

Merkittävämpi toimivaltaongelma ehdotuksessa liittyykin siihen, sisältyykö siihen elementtejä, joille perussopimuksissa ei ole nimenomaista oikeusperustaa. Myös valtioneuvoston kirjelmässä erityisenä ongelmana nähdään se, mahdollistavatko ehdotetut oikeusperustat myös ehdotuksen 3 artiklan 2 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan mukaisen tilapäisen suoran tulotuen kompensoinnin jäsenvaltioiden haavoittuville kotitalouksille ja liikenteen käyttäjille. Komission ehdotuksessa jäsenvaltioiden tekemiin kansallisiin suunnitelmiin voisi sisältyä myös tilapäistä suoraa tulotukea, jolla vähennettäisiin rakennusten ja tieliikenteen päästökaupasta johtuvan fossiilisten polttoaineiden hinnannousun välittömiä vaikutuksia  haavoittuville kotitalouksille. 

Valtioneuvoston kirjelmässä tuodaan esiin, että energiaköyhyyden estäminen on osa yleistä sosiaalipolitiikkaa. Sosiaalipolitiikka kuuluu SEUT 4 artiklan mukaan unionin ja jäsenvaltioiden väliseen jaettuun toimivaltaan ainoastaan siltä osin, kun siitä määrätään EUT-sopimuksessa (SEUT 151-161 artikla). Kyseiset määräykset liittyvät rajattuun sektoriin sosiaalipolitiikkaa, eikä niiden perusteella ole luotu järjestelyjä, joiden tavoitteena olisi köyhyyden torjuminen. EU:lla ei ole nimenomaista toimivaltaa sosiaalietuuksien rahoittamiseen, eikä perussopimuksissa ole määräyksiä perusturvan vähimmäistasosta sosiaaliturva- ja -huoltojärjestelmien osana.  SEUT 4 artiklan perusteella nämä kysymykset kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Onko tämänkaltaisen tulotuen maksaminen tosiasiallisesti osa ilmastotavoitteiden toteuttamista? Vai onko se tosiasiallisesti itsenäinen, sosiaalipoliittinen tavoite, joka edellyttäisi erillistä toimivaltaperustetta? 

Huomattavaa on, että myös Next Generation EU -pakettiin sisältyy asetus oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamisesta ”tuen antamiseksi sellaisten alueiden ihmisille, talouksille ja ympäristölle, joihin kohdistuu vakavia sosioekonomisia haasteita sen vuoksi, että pyritään saavuttamaan […] vuotta 2030 koskeva unionin energia- ja ilmastotavoite ja sen vuoksi, että unioni siirtyy ilmastoneutraaliin talouteen vuoteen 2050 mennessä.” Kyseinen asetus annettiin koheesiopolitiikkaa koskevan SEUT 175 artiklan kolmannen kohdan ja varainhoitosääntöjä koskevan 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla. EU-tuomioistuimen ”vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimen oikeusperusta on kuitenkin määritettävä sen oman tavoitteen ja sisällön perusteella eikä sen perusteella, mitä oikeusperustaa on käytetty annettaessa muita unionin toimia, joilla mahdollisesti on samankaltaisia piirteitä” (esim. asia C-5/16). EU-tuomioistuin ei ole arvioinut oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamiseen liittyviä oikeusperustakysymyksiä. 

Nyt tehdyn komission ehdotuksen 1 artiklassa määritellään sen kohde, soveltamisala ja tavoitteet. Pintapuolisen arvioinnin perusteella näyttää siltä, että ehdotuksen keskeinen tavoite ja sisältö ovat lähes yksinomaan sosiaalipoliittisia. Ympäristöä koskevia itsenäisiä määräyksiä siihen ei juuri sisälly, vaikka ympäristöön liittyvät tavoitteet ovatkin jonkinlainen asetukselle käytetty yleinen perustelu ja vaikka ehdotus liittyy direktiiviin 2003/87/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta. Nyt ehdotetun asetuksen oikeusperustaa ei kuitenkaan voida määrittää sellaisten EU-säädösten mukaan, joiden soveltamiseen se liittyy, vaan sen sisällön ja tavoitteiden perusteella. Siinä käsitellyt vaikutukset vaikuttaisivat olevan sangen kaukaisessa suhteessa unionin ilmastotoimiin. 

Kasvihuonepäästöjen alentaminen siellä, missä se on halvinta, on ilmastonmuutoksen ehkäisemisen näkökulmasta sinänsä perusteltu tavoite, ja siinä mielessä tämän kaltainen hanke voisi periaatteessa olla Suomen etujen mukainen. Tämä kuitenkin edellyttäisi, että asetuksen tasolla määriteltäisiin tukirakenteiden luomisen perustana olevat ilmastotoimet tavalla, joka varmistaa niiden vaikuttavuuden. Lisäksi jäsenvaltioiden tulisi suunnitelmissaan osoittaa rahoitettavien tukitoimien kiinteä yhteys ilmastotoimiin. Tämä olisi perusteltua myös yllä esitettyjen toimivaltanäkökulmien perusteella. Samalla luotaisiin minimiedellytykset sille, että hanke tosiasiallisesti edistää unionin ilmastotavoitteita eikä luo pohjaa ja ennakkotapausta kansallisten sosiaalipoliittisten tavoitteiden edistämiselle unionin rahoituksen varassa. 

Huomioiden sen, etteivät asetukselle esitetyt sisällölliset oikeusperustat varsinaisesti kata sen sisältöä, pohdittavaksi voisi tulla myös sen antaminen SEUT 352 artiklan 1 kohdan nojalla. Tällöin se edellyttäisi neuvoston yksimielisyyttä. Mikäli sosiaalipoliittisista toimista säätäminen katsottaisiin tarpeelliseksi unionin ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi, SEUT 352 artikla loisi juuri tämänkaltaiseen tilanteeseen tarkoitetun toimivallan, jonka käyttämiselle on korkea institutionaalinen kynnys koska siihen ei ole nimenomaista toimivaltaa sopimuksissa. 

Varojen hallinnointi ja päätöksenteko

Toimivaltakysymyksen lisäksi asiaan liittyy myös merkittävä unionin tulevaisuuteen liittyvä kysymys. Mikä merkitys olisi unionin kokonaiskehityksen kannalta sillä, että jäsenvaltioiden sosiaalipoliittisten toimien rahoittamista ryhdyttäisiin pala palalta siirtämään unionin rahoituskehysten alaisuuteen? 

Komission ehdotuksen mukaan rahastosta myönnettävät avustukset voisi jäsenvaltioissa käyttää toimiin, jotka vähentäisivät riippuvuutta fossiilisista polttoaineista ja edesauttaisivat siirtymää kohti vähä- ja nollapäästöistä liikennettä ja rakennusten lämmitystä.  Jäsenvaltiot määrittäisivät nämä toimet kansallisten tarpeittensa mukaan. Käytännössä ne laatisivat kansalliset suunnitelmat, joihin tulisi sisällyttää asetuksessa määritellyllä tavalla toimenpiteitä ja investointeja, joilla puututtaisiin hiilen hinnoittelun vaikutuksiin haavoittuviin kotitalouksiin, haavoittuviin mikroyrityksiin ja haavoittuviin liikenteen käyttäjiin. 

Käytännössä ehdotettu menettely muistuttaa menettelyä, jota on sovellettu myös elpymisvälineestä myönnettävän rahoituksen jaossa. Sen kohdalla jäsenvaltioilla on ollut käytännössä lähes vapaat kädet esittää EU-varojen suuntaamista kansallisesti tärkeinä pitämiinsä kohteisiin, sikäli kun ne mahtuvat EU-asetuksissa asetettuihin sangen väljiin raameihin (pl. puolustusmenot ja pankkituki). 

Kansallisella tasolla menettelyt korostavat hallituksen asemaa; kansallisten parlamenttien tai kansalaisyhteiskunnan osallistuminen valmisteluun on ollut jo aikataulusyistä äärimmäisen niukkaa. Useissa jäsenvaltioissa työtä on ulkoistettu konsulteille, ja sekä EU:n tilintarkastustuomioistuin että petoksentorjuntayksikkö OLAF ovat varoittaneet varojen mahdollisesta väärinkäytöstä. Komissiossa ehdotusten yksityiskohtaiseen läpikäymiseen ei ole ollut käytännössä realistisia mahdollisuuksia, ja käsittely neuvostossa on lähinnä muodollisuus. Väliarviointien odotetaan politisoituvan laajasti, muun muassa koska rahoituksen kriteerit ja välietapit ovat usein epäselviä. EU-rahoituksen onnistuneeseen käyttöön liittyy merkittäviä riskejä. 

Olisikin tarpeen kerätä kokemuksia elpymisvälineen soveltamisesta ja erityisesti muodostaa realistinen arvio EU-toimielinten kyvystä seurata ja valvoa jäsenvaltioiden laatimien suunnitelmien toteutumista ja niihin ohjatun rahoituksen tehokasta käyttöä ennen kuin ryhdytään luomaan uusia samankaltaisia rakenteita. Tämä on ennakkoedellytys sille, että toimien voitaisiin odottaa luovan konkreettista eurooppalaista lisäarvoa. 

Uudet omat varat ja omien varojen päätös 

Komission ehdotuksen mukaan uusi rahasto toimisi vuosina 2025–2032 ja ulottuisi kahdelle rahoituskehyskaudelle. Tähän liittyvän päästökauppadirektiivin muutosehdotuksen mukaan vuodesta 2026 lähtien osa uudesta tieliikenteen ja rakennusten lämmityksen päästökaupan huutokauppatuloista ohjattaisiin EU:n omaksi varaksi. Jäsenvaltiot luovuttaisivat siis osan keräämistään uuden päästökaupan huutokauppatuloista EU-budjettiin omina varoina. Näiden uusien tulojen mukaan ottaminen edellyttäisi muutoksia EU:n omia varoja koskevaan päätökseen ja päätöksen yksimielistä hyväksyntää neuvostossa sekä ratifiointia kaikissa jäsenvaltioissa. Myös säädöstä monivuotisesta rahoituskehyksestä olisi muutettava, koska rahaston kuluvan kehyskauden lisärahoitustarve olisi 23,7 miljardia euroa. Komissio ei ole vielä antanut näitä muutoksia koskevia muutosesityksiä.  

Sinänsä uusien omien varojen luominen on perussopimusten mukaan mahdollista, ja joiltain osin myös perusteltua. Uusien omien varojen vaikutusta esimerkiksi kokonaisveroasteeseen ei ole vielä ilmeisesti valtioneuvostossa arvioitu. Toteutuessaan uudet omat varat vaikuttavat eittämättä kuitenkin budjettivallan käyttöön myös Suomessa. Siksi ne edellyttävät huomattavasti tarkempaa ja tasapainoisempaa arviointia, jossa huomioidaan ympäristötavoitteiden ja elpymispaketin takaisinmaksuvelvoitteiden lisäksi myös niiden muut vaikutukset esimerkiksi kansalliseen verotukseen. 

Lisäksi on syytä pohtia, onko EU:n monivuotiset rahoituskehykset tarpeen avata näin pian niiden kasvattamiseksi nyt ehdotettua rahastoa varten. SEUT 310 artiklassa määrättyä talousarvion kurinalaisuutta ja moitteetonta varainhoitoa tuskin edistää se, että tehdään ennakollisia sitoumuksia EU:n tulevalle rahoituskehyskaudelle vuoden 2028 jälkeen, eli käytettäisiin ennakollisesti varoja, joita EU:lla ei vielä ole.

Lopuksi

Ilmastonmuutoksen torjuminen on ehdottoman tärkeää, mutta sitä voidaan tehdä monella eri tavoin. Kysymys siitä, mitä siirtymästä aiheutuvia kustannuksia maksetaan EU:n varoista ja mitä jäsenvaltioiden varoista on myös periaatteellinen ja EU:n yleisempään kehitykseen liittyvä kysymys, jolla on vaikutuksia ilmastotoimista käytävän keskustelun ulkopuolella. Siksi keskusteluja ei voi käydä erillään toisistaan. 

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *