Julkaistu 10.10.2024. Kirjoittanut: Maiju Mähönen
Euroopassa ilmastosuunnitelmat ovat nousemassa merkittäviksi oikeudenkäyntien kohteiksi, kun jäsenmaiden suunnitelmia pidetään puutteellisina suhteessa lakisääteisiin ilmastotavoitteisiin. Esimerkiksi Irlannin ja Saksan tuomioistuimissa on jo nähty tapauksia, joissa ilmastosuunnitelmat ovat joutuneet oikeudelliseen syyniin, ja vastaavia prosesseja voidaan odottaa lisää tulevaisuudessa. Millaista on riittävä ilmastosuunnittelu ja mikä on tuomioistuinten rooli ilmastopolitiikan toteuttamisen valvonnassa?
Pariisin ilmastosopimuksen voimaantulon jälkeen merkittävä osa eurooppalaisista ilmasto-oikeudenkäynneistä on koskenut valtioiden ilmastotoiminnan riittävyyttä erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Alkuun kyse oli usein siitä, ettei valtioilla ollut ilmastolakeja tai muita oikeudellisia puitteita, joiden avulla Pariisin sopimusta pyritään toteuttamaan. Nykyään suurimmassa osassa Euroopan maista on voimassa kansallinen ilmastolaki, jossa asetetaan yleiset tavoitteet ja puitteet ilmastopolitiikan toteutukselle. Myös EU-tasolla on voimassa vastaavaa lainsäädäntöä, jonka tarkoituksena on varmistaa, että jäsenmaiden ilmastopolitiikka on linjassa EU:n ilmastotavoitteiden kanssa. Ilmastolakien säätämisen myötä huomio on kiinnittynyt kasvavissa määrin siihen, mitä niiden asianmukainen toimeenpano viranomaisilta edellyttää.
Ilmastolaeissa säädetään tyypillisesti ilmastotavoitteista sekä velvollisuuksista koskien ilmastopolitiikan suunnittelua ja seurantaa. Käytännössä keskeinen velvollisuus on velvollisuus laatia ilmastosuunnitelmia, joissa määritetään tarkemmat ilmastotavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet eri sektoreilla. Esimerkiksi Suomen ilmastolaki asettaa velvollisuuden laatia neljä eri ilmastosuunnitelmaa koskien taakanjakosektoria, maankäyttösektoria, pitkän aikavälin ilmastosuunnittelua sekä sopeutumista. Ilmastosuunnitelmien laatimisen yhteydessä on noudatettava erinäisiä menettelyllisiä velvollisuuksia liittyen esimerkiksi yleisön osallistumiseen ja vaikutustenarviointiin. Ilmastosuunnitelmien laatimisessa on kuitenkin ollut haasteita, ja väitetysti puutteelliset ilmastosuunnitelmat ovatkin yhä useammin ilmasto-oikeudenkäyntien kohteena.
Ilmastosuunnitelmia koskevat oikeudenkäynnit Irlannissa ja Saksassa
Ilmastosuunnitelmia koskevia oikeudenkäyntejä on ollut EU-jäsenmaista jo esimerkiksi Irlannissa ja Saksassa. Irlannin korkeimman oikeuden ratkaisu asiassa Friends of the Irish Environment v Government of Ireland vuodelta 2020 on ensimmäinen ilmasto-oikeudenkäynti, jossa tuomioistuin määräsi kansallisen ilmastosuunnitelman kumottavaksi. Tuomioistuimen mukaan suunnitelmassa ei määritelty riittävällä tarkkuudella sitä, miten maa aikoo saavuttaa pitkän aikavälin ilmastotavoitteensa. Sittemmin vastaavia tapauksia on pantu Irlannissa vireille lisää. Myös esimerkiksi Berlin-Brandenburgin korkein hallinto-oikeus on linjannut, että Saksan ilmastonsuojeluohjelmaa tulee päivittää, koska se ei ollut riittävissä määrin linjassa maan päästövähennystavoitteiden kanssa tai kaikilta osin tarpeeksi realistinen.
Lisäksi Saksassa on paraikaa vireillä ns. Steinmetz et al. II-tapaus, jossa ympäristöjärjestö Deutsche Umwelthilfe sekä joukko saksalaisia nuoria väittävät, ettei Saksan ilmastonsuojeluohjelma ole riittävän kunnianhimoinen ja rikkoo siten valittajien perus- ja ihmisoikeuksia. Myös Friends of the Irish Environment v Government of Ireland -tapauksessa vedottiin perus- ja ihmisoikeusrikkomuksiin, mutta menestyksettä. Saksan tuomioistuin voi kuitenkin lähestyä kysymystä eri tavalla, erityisesti huomioiden Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen KlimaSeniorinnen-ratkaisun, jota on analysoitu esimerkiksi täällä.
Suomen ilmastolaki on tällä hetkellä tiettävästi ainoa Euroopassa, joka nimenomaisesti mahdollistaa ilmastosuunnitelmista valittamisen. Oikeustila oli Suomessa tältä osin poikkeuksellisen epäselvä, jonka vuoksi muutoksenhausta koettiin tarpeelliseksi säätää erikseen. Jatkossa myös Suomen kansallisia ilmastosuunnitelmia koskevia oikeudenkäyntejä voidaan siis pitää todennäköisinä.
Jäsenmaiden NECP-suunnitelmat komission hampaissa
EU:lla on voimassa kansallisia ilmastolakeja vastaavaa lainsäädäntöä, eli eurooppalainen ilmastolaki sekä hallintomalliasetus. Näistä hallintomalliasetuksessa säädetään suunnitteluvelvollisuuksista EU:n ilmasto- ja energiatavoitteiden toteuttamiseksi. Asetus edellyttää, että kukin jäsenmaa laatii niin sanotun yhdennetyn energia- ja ilmastosuunnitelman (national energy and climate plan, NECP), jossa kuvataan toimet, joilla jäsenmaa aikoo toteuttaa oman osansa EU:n tavoitteista. Jäsenmaiden on esimerkiksi määriteltävä kansallinen osuutensa EU-tason uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden tavoitteisiin sekä kuvattava, miten se aikoo saavuttaa EU-lainsäädännöstä juontuvat taakanjako- ja maankäyttösektorin tavoitteensa.
NECP-suunnitelmia päivitettiin vastikään vastaamaan EU:n 55-valmiuspaketin myötä voimaantulleita lakimuutoksia. Moni jäsenmaa kuitenkin toimitti suunnitelmaluonnoksensa komissiolle myöhässä ja noudatti yleisön osallistumista koskevia säännöksiä puutteellisesti. Lisäksi komission arvioiden mukaan monista suunnitelmista ilmenevä kunnianhimon taso oli riittämätön. Näin ollen myös NECP-suunnitelmia koskevien oikeudenkäyntien määrän voidaan arvioida kasvavan. Espanjan korkein oikeus on jo kerran käsitellyt Espanjan NECP-suunnitelmaa koskevan valituksen, mutta se katsoi, etteivät Espanjan viranomaiset olleet rikkoneet asiassa lakia.
Ilmastosuunnitelmien lainmukaisuuden arviointi ei ole yksiselitteistä
Yleisesti ilmastosuunnitelmia koskevissa oikeudenkäynneissä on helpompi tarttua menettelyllisiin rikkomuksiin, kuten tilanteisiin, joissa yleisölle ei ole annettu mahdollisuutta lausua suunnitelmaluonnoksesta mielipidettä. Kuten ilmasto-oikeudenkäynneissä yleensäkin, haastavin kysymys koskee sitä, missä määrin tuomioistuin voi arvioida, onko suunnitelmien sisältö riittävä suhteessa lakisääteisiin ilmastotavoitteisiin. Esimerkiksi hallintomalliasetus painottuu vahvasti menettelyllisiin säännöksiin ja oikeustieteilijöiden mielipiteet jakautuvat sen suhteen, missä määrin se asettaa sellaisia sisällöllisiä velvollisuuksia, jotka voisivat ylipäätään tulla tuomioistuimen arvioitavaksi. Viranomaisten harkintavallan rajat ilmastosuunnitelmien laadinnassa ovatkin epäselvät ja jäävät lopulta tuomioistuinten määriteltäviksi.
Maiju Mähönen on väitöskirjatutkija Itä-Suomen yliopiston Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskuksessa (CCEEL).