Julkaistu: 26.11.2025. Kirjoittanut: Laura Kolehmainen
Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu nosti pöydälle perustavan kysymyksen julkisesta vallankäytöstä: voiko valtioneuvoston keskeinen ilmastopoliittinen päätöksenteko tapahtua ministerityöryhmässä niin, että pöytäkirjat julistetaan sisäiseksi työskentelyksi? Suomen luonnonsuojeluliitto haastoi ympäristöministeriön tulkinnan ja voitti. Tapaus tekee näkyväksi, kuinka keskeistä avoimuus on silloin, kun merkittäviä ilmastopoliittisia päätöksiä valmistellaan.
Järjestöjen toisessa ilmasto-oikeudenkäynnissä järjestöt tekivät valtion edustajalle tietopyynnön valtioneuvoston ilmastopolitiikasta vastaavan ministerityöryhmässä tehdyistä ilmastopoliittisista päätöksistä. Tietopyyntöön vastattiin kieltävästi, eikä järjestöillä ollut käytössään ajankohtaista tietoa ministerityöryhmän pöytäkirjojen sisällöistä, jota ne olisivat halunneet käyttää ilmasto-oikeudenkäynnin todistelussa. Samanaikaisesti valtion edustaja oikeudenkäynnin aikana väitti, että ilmastopoliittinen päätöksenteko tapahtuu ministerityöryhmässä, mutta toisaalta, ettei työryhmässä tehdä ilmastopoliittisia päätöksiä vaan pelkästään sisäistä työskentelyä ja valmistelua. Suomen luonnonsuojeluliitto haastoi tämän kaksoisposition Helsingin hallinto-oikeudessa hallinnon oikeusperiaatteiden ja julkisuusperiaatteen vastaisena ja voitti.
Ilmasto-oikeudenkäynti II:n oikeusprosessin kuluessa ympäristöministeriö vastasi valittajajärjestöjen hallintovalitukseen riittämättömistä ilmastotoimista ja passiivisuudesta luettelemalla, mitä ilmastopoliittisia toimia hallitus tekee torjuakseen syytökset passiivisuudesta. Lausumassaan ympäristöministeriö totesi: “Poliittisten prioriteettien merkitystä ilmastopolitiikan keinovalikoiman osalta kuvastaa se, että keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaa ja energia- ja ilmastostrategiaa sekä päästövelan lyhentämisohjelmaa laadittaessa päätöksenteko valittavista keinoista tapahtuu puhtaan energian ja ympäristön ministerityöryhmässä”.
Valittajajärjestöt olivat pyytäneet saada nähdäkseen nämä ministerityöryhmän pöytäkirjat. Oli ilmeistä, että mikäli tässä ministerityöryhmässä tehtiin valtion edustajan itsensä mukaan keskeinen ilmastopolitiikkaa koskeva päätöksenteko, järjestöt halusivat nämä päätökset nähdäkseen, jotta voisivat argumentoida tosiasiapohjalta ilmasto-oikeudenkäynnissä. Pöytäkirjat olivat sekä prosessin että julkisuuslain kannalta keskeistä materiaalia.
Julkisia asiakirjoja vai ei?
Ympäristöministeriö kieltäytyi antamasta asiakirjoja katsoen, että ministerityöryhmän pöytäkirjat olivat julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaisia sisäisen työskentelyn asiakirjoja. Ympäristöministeriö perusteli, että ministerityöryhmät ovat valtioneuvoston poliittisia valmisteluelimiä, joten niiden asiakirjat eivät ole viranomaisten asiakirjoja eikä tiedoksisaantioikeus siksi koske niitä.
Luonnonsuojeluliitto haastoi tämän tulkinnan. Se katsoi, että kyse on julkisuuslain 5 §:n 2 momentin eikä 5 §:n 4 momentin mukaisista asiakirjoista. Pykälä määrittelee viranomaisen asiakirjan laveasti. Luonnonsuojeluliitto perusteli kantaansa julkisuuslain esitöillä, oikeuskäytännöllä ja -kirjallisuudessa esitetyillä kannoilla, joissa on täsmennetty sisäisen työskentelyn merkitystä.
Julkisuuslain hallituksen esityksessä todetaan, että viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Nämä asiakirjat eivät kuvaa julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Oleellista siis on se, käytetäänkö asiakirjoissa julkista valtaa vai ei. Jos käytetään, kyse ei voi olla sisäisestä, ei-julkisesta asiakirjasta.
Luonnonsuojeluliitto argumentoi, että koska ministerityöryhmässä käytetään merkittävää julkista valtaa, pöytäkirjat eivät voi olla sisäisiä. Ministerityöryhmän toiminta ei ole rutiiniluonteista tai vähämerkityksellistä, ja ympäristöministeriö oli itse kuvannut päätöksenteon delegoiduksi työryhmälle.
Luonnonsuojeluliitto perusteli kantaansa myös oikeuskäytännöllä:
- KHO:2021:152: ministerin ja oikeuskanslerin sähköposti ei ollut sisäinen
- KHO:2012:88: EU-seminaariasiakirja ei ollut sisäinen
- KHO:2016:207: virkatehtävissä syntyvä aineisto kuuluu julkisiin asiakirjoihin
- KHO:2016:131: verotarkastuksen haastattelumuistiinpanot eivät olleet sisäisiä
- Kouvolan HAO 2010: alustava sähköposti oli julkinen, koska sitä oli käytetty päätöksenteossa
Näillä esimerkeillä Luonnonsuojeluliitto perusteli, että julkisuusperiaate on tarkoitettu laajaksi, ja se on vahva, oikeuskäytännössä vahvistettu pääsääntö. Se totesi, että kun päätöksenteko ilmastolain mukaisten ilmastosuunnitelmien sisällöstä ympäristöministeriön itsensä mukaan tapahtui ministerityöryhmässä, nimenomaan työryhmän pöytäkirjat liitteineen ovat valmiita päätöksiä, eivät siis luonnoksia tai sisäistä viestintää. Näitä päätöksiä tehdessä oli käytetty merkittävää julkista valtaa Suomen ilmastotoimien sisällöstä. Julkisuuslain mukaan tällainen päätöksenteko on julkisuusperiaatteen kannalta keskeistä, ja siten asiakirjat ovat julkisia.
Hallinto-oikeus vahvisti Luonnonsuojeluliiton kannan. Pyydetyt asiakirjat liittyivät hallinto-oikeuden mukaan merkittävästi asioiden valmisteluun ministeriöissä ja valtioneuvostossa. Työryhmän jäsenet edustivat useita eri ministeriötä, joita oli suhteessa toisiinsa pidettävä julkisuuslaissa tarkoitetussa mielessä eri viranomaisena. Asiakirjat koskivat poliittista linjaustyötä, kannanmäärittelyä ja ministeriöiden työn ohjaamista, joten ne eivät olleet sisäisiä asiakirjoja.
Viranomainen vai ei?
Asiassa oli kyse myös siitä, onko ministerityöryhmä viranomainen vai ei. Ympäristöministeriö pyrki myös tällä perusteella kiistämään ministerityöryhmän asiakirjojen julkisuuden ja esitti, että kyseessä ovat tilannekohtaiset hallituksen neuvottelut.
Luonnonsuojeluliitto argumentoi päinvastoin: työryhmä oli valtioneuvoston yleisistunnossa asetettu ja ilmastopolitiikan päätöksenteosta vastaava, joten sitä tuli pitää julkista valtaa käyttävänä toimielimenä. Helsingin hallinto-oikeus vahvisti Luonnonsuojeluliiton kannan ja kumosi ympäristöministeriön päätöksen myös tällä perusteella.
Tapauksen merkitys ja ennakkotapauspotentiaali
Tapaus sai hallinto-oikeuden päätöksen myötä mediahuomiota. Ympäristöministeriö valitti päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tapauksella on ennakkotapauspotentiaalia, ja on mielenkiintoista nähdä, ottaako korkein hallinto-oikeus sitä tutkittavakseen. Menestyessään myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa, tapaus vahvistaa jo ennestään vahvaa julkisuusperiaatteen oikeuskäytäntöä laajana ja vahvana pääsääntönä. Toisaalta se paljastaa, että tiettyä merkittävää poliittista päätöksentekoa on hallinnossa intressi pitää julkisuusperiaatteen ulottumattomissa.
Koska ministerityöryhmässä tehdään merkittävää poliittista linjaamista ja päätöksentekoa on julkisen vallan käytön näkökulmasta kiinnostavaa, että hallinnossa on intressi pitää sitä salassa. Julkisuuslaki on kuitenkin armoton: poliittinen herkkyys tai sujuvoittamisen tarve eivät oikeuta salaamista. Ilmastopolitiikka on suuren julkisen mielenkiinnon kohde, ja järjestöt käyvät keskustelua niin julkisuudessa, työryhmissä kuin tuomioistuimissakin.
Tapaus tuo näkyväksi vallankäytön ja demokratian välisen konfliktin: tehokas vallankäyttö hyötyy kapeammasta julkisuudesta, mutta demokratia edellyttää mahdollisimman laajaa avoimuutta. Ilmasto-oikeudenkäynti on esimerkki tapauksesta, jossa julkisen vallan käytön lainmukaisuutta on mahdoton arvioida, mikäli arvioitava päätöksenteko on jollain menettelyllä siirretty pois julkisuuden piiristä. On helppo keksiä lukemattomia muita esimerkkejä, joissa sama mekaniikka toistuu, ja jossa olisi demokratian kannalta välttämätöntä saada julkisuusperiaate käytännössä toteutumaan. Elämme keskellä turvallisuuspolitiikan ja turvallistamisen aikakautta, ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvä asioiden luottamuksellisuus ja salaisena pitäminen leviää helposti yhteiskunnassa.
Kirjoittajasta:
Laura Kolehmainen on Lakiasiaintoimisto Maailman toimitusjohtaja ja luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja. Hän työskenteli aiemmin Suomen luonnonsuojeluliitossa ja vastasi tietopyyntöoikeudenkäynnin hoitamisesta.