Ilmastolain uusi oikeudenmukai-suustavoite: pelkkiä kauniita sanoja?

Julkaistu: 12.4.2022

Teksti: Vilja Johansson

Suomi on liittymässä ilmasto-oikeudessa kasvavaan trendiin, jossa ilmastotoimien oikeudenmukaisuudesta kirjataan lakeihin. Suomen ilmastolain uusi oikeudenmukaisuustavoite on tärkeä, mutta mitä sillä tarkoitetaan ja miten se pyritään toteuttamaan? 

Suomen ilmastolain uudistus on loppusuoralla. Pääpaino uudistuksessa on Suomen uusien päästövähennystavoitteiden ja 2035-hiilineutraaliustavoitteen kirjaaminen lakiin ja maankäyttösektorin sisällyttäminen vankemmin ilmastopolitiikan piiriin. Lakiuudistuksessa on kuitenkin myös muita merkittäviä elementtejä. Yksi näistä on uusi tavoite varmistaa ilmastotoimien oikeudenmukaisuus yhdessä kestävän kehityksen kanssa. Uusi oikeudenmukaisuustavoite seuraa ilmasto-oikeudessa kasvavaa trendiä, jossa oikeudenmukaisuudesta säädetään ilmastolakeihin. EU:n uudessa ilmastolaissa korostetaan oikeudenmukaisen ja sosiaalisesti tasapuolisen siirtymän tärkeyttä ja esimerkiksi Skotlannin ilmastolakiin on kirjattu erityinen oikeudenmukaisen siirtymän periaate.  

Kun tavoite ilmastotoimien oikeudenmukaisuudesta sisällytetään lakiin, muuttuu oikeudenmukaisuus poliittisesta tavoitteesta oikeudelliseksi käsitteeksi. Niin kuin Suomen ilmastolakiesityksessäkin todetaan, ilmastotoimien oikeudenmukaisuudelle ei kuitenkaan ole mitään vakiintunutta määritelmää lainsäädännössä tai kansainvälisissä sopimuksissa. Tämä herättää kysymyksen, mitä ilmastolain uusi oikeudenmukaisuustavoite itse asiassa sisältää ja miten tavoitteeseen aiotaan päästä? Näihin kysymyksiin tämä blogi pyrkii vastaamaan. Ensin on kuitenkin taustoitettava, miksi oikeudenmukaisuus ylipäätään on ilmastopolitiikan keskiössä.  

Miksi ilmastopolitiikassa puhutaan oikeudenmukaisuudesta?   

Oikeudenmukaisuus ei suinkaan ole uusi teema ilmastopolitiikassa, joka alusta alkaen on keskittynyt vastuun ja haittojen jakamiseen valtioiden kesken. Kun ilmastopolitiikka on edennyt tavoitteiden asettamisesta toimien toteutukseen, politiikan vaikutukset ja harkinnat toimien oikeudenmukaisuudesta ovat konkretisoituneet myös valtioiden sisäpolitiikassa.  

Päästövähennystavoitteisiin pääseminen edellyttää perustavanlaatuisia ja nopeita yhteiskunnallisia muutoksia, jotka väistämättä vaikuttavat yksilöihin ja eri yhteisöjen arkeen ja elinkeinoihin. Näitä muutoksia ei voida toteuttaa demokraattisessa yhteiskunnassa ilman kansalaisten laajaa hyväksyntää. Hyväksyttävyyttä voidaan vahvistaa yhtäältä takaamalla kansalaisille ja yhteisöille paremmat mahdollisuudet osallistua päätöksentekoon ja toisaalta varmistamalla, että toteutetut päätökset ja niiden seuraukset koetaan oikeudenmukaisiksi.   

Tutkimukset osoittavat, että ilmastonmuutos ja toimet, jotka tähtäävät ilmastonmuutoksen hillitsemiseen, kohdistuvat yhteiskunnassa epätasaisesti. Suomen ilmastopaneeli on esimerkiksi selvittänyt ilmastonmuutoksen sopeutumisen alueellisia tarpeita ja nostanut esiin energiajärjestelmän sähköistymisen epätasaisia sosiaalisia vaikutuksia. Jotta yhteiskuntarauha säilyisi, ilmastonmuutoksen ja -politiikan haittojen ja hyötyjen tasoittaminen on koettu tärkeäksi. Oikeudenmukaisuus on näin ollen keskeinen edellytys ilmastotoimien onnistuneelle toteutukselle. 

Miten oikeudenmukaisuus on määritelty Suomen ilmastolaissa? 

Oikeudenmukaisuus on lisätty Suomen ilmastolakiin lain ja suunnittelujärjestelmän yleisenä tavoitteena yhdessä kestävän kehityksen kanssa (2 §). Tavoite ei itsessään aseta suoria velvollisuuksia, vaan tarkoituksena on, että tavoite toteutetaan lain muiden säädösten avulla. 

Lakiesityksestä ilmenee, että oikeudenmukaisuustavoitteella pyritään varmistamaan ilmastotoimien hyväksyttävyys, ehkäisemään kielteisiä vaikutuksia esimerkiksi työllisyyteen, osallisuuteen, eri alueisiin tai väestöryhmiin ja varmistamaan, etteivät toimet kasvattaisi eriarvoisuutta tai tuloeroja. Samalla esitys nostaa esille tietyt ryhmät, joihin ilmastotoimet voivat kohdistua erityisellä tavalla, kuten saamelaiset, eläkeläiset, pienituloiset, lapset, nuoret ja maahanmuuttajat. 

Lakiesityksen mukaan oikeudenmukaisuustavoite sisältää sekä menettelyllisen että sisällöllisen oikeudenmukaisuuden. Tavoitteen tulisi siis varmistaa, että prosessi, jolla ilmastopoliittisia päätöksiä tehdään, on oikeudenmukainen ja että päätöksistä koituvat seuraukset jakautuvat yhteiskunnassa oikeudenmukaisesti. Lisäksi lakiesitys korostaa tulevien sukupolvien oikeuksia ja mainitsee myös reilun siirtymän, jolla pyritään varmistamaan, ettei ilmastotoimista koidu kohtuutonta rasitetta esimerkiksi yksilöille, väestöryhmille tai toimialoille.   

Oikeudenmukaisuus määritellään ilmastolaissa näin ollen väljästi, nostaen esiin eri väestöryhmiä ja oikeudenmukaisuusnäkökulmia. Määritelmä voisi kuitenkin kattaa myös muita näkökulmia. Se ei esimerkiksi sisällä sosio-kulttuurista tai hyvittävää oikeudenmukaisuutta, joita muun muassa Suomen ilmastopaneeli on korostanut. Sosio-kulttuurisella oikeudenmukaisuudella tarkoitetaan esimerkiksi erilaisten maailmankatsomusten, valta-asemien ja elämäntapojen huomioimista ilmastopolitiikassa. Hyvittävä oikeudenmukaisuus puolestaan keskittyy politiikan tuottamien ei-toivottujen jakovaikutusten lievittämiseen. Sosio-kulttuurisen oikeudenmukaisuuden piirteitä on kuitenkin havaittavissa tavassa, jolla laki korostaa saamelaisten erityistä asemaa ilmastopolitiikassa: osaltaan tunnustamalla heidän haavoittuvuutensa ja toisaalta korostamalla heidän oikeuttaan omaan kieleen ja kulttuuriin sekä heidän perinteisen tietonsa arvoa. 

Oikeudenmukaisuus määritellään lakiluonnoksessa kansallisena kysymyksenä. Globaali oikeudenmukaisuus voidaan kuitenkin nähdä sisältyvän itse päästövähennystavoitteisiin, jotka perustuvat ilmastopaneelin laskelmiin Suomen kansainvälisesti oikeudenmukaisesta osuudesta Pariisin sopimukseen sisältyvän 1,5 asteen tavoitteen mukaisesta globaalista hiilibudjetista. Tiukemmat päästövähennystavoitteet ja välitavoitteet voidaan myös nähdä tärkeänä tapana varmistaa oikeudenmukainen ilmastopolitiikka nuorille ja tuleville sukupolville. Ilmastolain uusia päästövähennystavoitteita ei kuitenkaan ole tieteellisesti analysoitu tästä näkökulmasta, joten on epäselvää, kuinka hyvin ne lopulta takaavat tulevien sukupolvien oikeuksien toteutumisen. 

Miten menettelyllinen oikeudenmukaisuus pyritään takaamaan?  

Menettelyllinen oikeudenmukaisuus on tiiviisti sidoksissa kansalaisten menettelyllisiin perus- ja ihmisoikeuksiin. Ympäristöasioissa nämä on määritelty Suomea sitovassa Århusin sopimuksessa, joka sisältää kolme keskeistä pilaria: tiedonsaannin, osallistumisoikeuden sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden. Uusi ilmastolaki huomioi näistä kaksi ensimmäistä, mutta ei sisällä muutoksenhakuun liittyviä kirjauksia. Niistä on kuitenkin tarkoitus säätää tarkemmin erillisessä hallituksen esityksessä ensi syksynä.  

Uuden ilmastolain mukaan kullakin ministeriöllä olisi tiedottamisvelvollisuus niiden hallinnonalaan kuuluvista ilmastopoliittisista suunnitelmista ja ilmastolain tavoitteiden toteutumisesta (16 §). Lisäksi ympäristöministeriöllä olisi erillinen velvollisuus tiedottaa yleisölle riittävästi eduskunnalle jätettävästä ilmastovuosikertomuksesta (18 §). Ilmastovuosikertomus sisältää arvion muun muassa Suomen päästö- ja poistumakehityksestä ja nykyisten ja suunnitteilla olevien ilmastotoimien riittävyydestä. Riittävä tiedonsaanti on keskeinen edellytys kansalaisten osallistumiselle ilmastopoliittiseen keskusteluun ja päätöksentekoon. 

Osallistumisoikeus pyritään vuorostaan takaamaan antamalla mahdollisuus kansalaisille lausua ilmastopoliittisista suunnitelmista kirjallisesti tai osallistua suunnitelmia käsitteleviin kuulemistilaisuuksiin (13 §). Tällä pyritään mahdollistamaan osallistuminen ryhmille, joilla saattaa olla vaikeaa lausua suunnitelmasta kirjallisesti, kuten lapsille ja vammaisille. Lausuntoja tulee myös pyytää keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä sekä ilmastopaneelilta, saamelaisten ilmastoneuvostolta, saamelaiskäräjiltä ja kolttien kyläkokoukselta (13 §). Lisäksi ilmastosuunnitelmista on neuvoteltava erikseen Saamelaiskäräjien kanssa (14 §).  

Menettelyoikeuden kolmannesta pilarista muutoksenhausta on määrää säätää ensi syksynä. Selkeä ja kattava muutoksenhakuoikeus voisi toimia oikeudellisena keinona varmistaa ilmastolain tavoitteiden toteutuminen. Valitusoikeus voisi mahdollistaa puuttumisen tapaan tai toimiin, joilla ilmastopolitiikkaa tehdään, jos prosessi tai toimet koetaan lainvastaisiksi. Keskeinen kysymys muutoksenhakusäännöksessä on, mihin muutoksenhakuoikeus ulotetaan ja kenelle se annetaan. 

Jos tarpeelliset muutoksenhakua koskevat säännökset sisällytetään ilmastolakiin syksyllä, menettelyllisen oikeudenmukaisuuden kolme pilaria vaikuttavat toteutuvan ainakin teoriassa. Esitettyjä osallistumiskeinoja voisi kuitenkin edelleen vahvistaa. Esimerkiksi puntaroivien kansalaisraatien hyödyntäminen voisi tukea kansalaisten näkökulmien esiin tuomista ja yhteensovittamista. Tämä voisi olla erityisen hyödyllistä oikeudenmukaisuusharkinnan kannalta. Lakiesityksen mukaan kansalaisraatien järjestämisestä ei ole kirjattu lakiesitykseen, koska ne voidaan toteuttaa myös ilman lakikirjausta. Lakiin kirjattuna raadin rooli Suomen ilmastopolitiikassa kuitenkin vakiintuisi ja sitä olisi helpompi systemaattisesti hyödyntää. 

Entä sisällöllinen oikeudenmukaisuus? 

Siinä missä menettelyllinen oikeudenmukaisuus on suhteellisen selkeästi määritelty, sisällöllisen oikeudenmukaisuuden määrittäminen on hankalampaa. Tämä näkyy myös ilmastolakiesityksessä. Esityksessä todetaan, että Suomea sitovat perus- ja ihmisoikeudet asettavat sisällöllisen oikeudenmukaisuuden vähimmäistason. Käytännössä tämä tarkoittaisi jokaiselle kansalaiselle perus- ja ihmisoikeuksien kautta toteutuvan perusturvan takaamista myös ilmastotoimia tehtäessä. Tämä ei sinänsä toisi mukanaan mitään uusia velvoitteita, vaan pikemmin alleviivaisi perus- ja ihmisoikeuksien roolia ilmastopolitiikan toimeenpanossa.  

Perus- ja ihmisoikeuksien hyödyntäminen oikeudenmukaisuusharkinnassa on monelta osin järkevää. Ne konkretisoivat suuren osan yhteiskuntamme eettisistä lähtökohdista oikeudelliseen muotoon. Ihmisoikeudet muodostavat näin ollen kokonaisvaltaisen ja yhdenvertaisen lähestymistavan, jossa on sisäänrakennettu mekanismi eri oikeuksien ja intressien punnintaan toisiaan vastaan ja mahdollisuus oikeudellisesti kiistää tietty tulkinta. Perus- ja ihmisoikeuslähtöinen lähestymistapa oikeudenmukaisuuteen ei kuitenkaan anna eväitä vähimmäistason ulkopuolisten oikeudenmukaisuusnäkökulmien harkintaan. Miten esimerkiksi taataan alueellinen tai eri väestöryhmien välinen oikeudenmukaisuus ilmastopolitiikassa? 

Jonkinlainen vastaus tähän löytyy ilmastolain mukaan vaikutusarvioinneista. Lain mukaan ympäristövaikutusten lisäksi jokaisen ilmastopoliittisen suunnitelman laatimisen yhteydessä tulisi selventää suunnitelman taloudelliset ja sosiaaliset sekä muut vaikutukset tarpeellisessa määrin (13 §:n 2 momentti). Esityksen mukaan olisi tärkeää selvittää vaikutukset esimerkiksi lasten ja nuorten kannalta. Lisäksi esityksessä todetaan, että laajat vaikutusarvioinnit, jotka huomioisivat myös perusoikeudet, edistäisivät ilmastotoimien oikeudenmukaisuutta. Laki ei kuitenkaan vaadi laajojen vaikutusarviointien toteuttamista vaan jättää lainsoveltajan arvioitavaksi, millaisia vaikutusarviointeja tulisi toteuttaa. Lisäksi sanamuoto ”tarpeellisessa määrin” antaa lainsoveltajalle lisää liikkumavaraa. Liikkumavara voidaan nähdä tärkeänä, jotta poliittiselle päätöksenteolle jäisi riittävästi tilaa, onhan oikeudenmukaisuus lopulta hyvin arvoperusteinen käsite. Samalla liikkumavara kuitenkin vähentää arviointien ennakoitavuutta ja verrattavuutta. Riskinä on, että vaikutusarvioinnit, siinä määrin kuin niitä tehdään, poikkeavat eri ilmastopoliittisten suunnitelmien kesken ja painottuvat eri vuosina ja vaalikausina eri asioihin. Tämä vuorostaan vaikeuttaa oikeudenmukaisuustavoitteen toteutumisen kokonaisvaltaisempaa arviointia. Voidaanko sisällöllisen oikeudenmukaisuuden vähimmäistaso edes taata, jos ilmastolain suunnitelmista ei selkeästi vaadita perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia?  

Toinen vaikutusarviointeihin liittyvä epäselvyys on, miten niitä hyödynnetään. Laki ei esimerkiksi täsmennä, millä lailla vaikutusarviointeja tulisi hyödyntää ilmastopoliittisissa suunnitelmissa. Suunnitelmiin ei myöskään sisälly pakollisia osioita, joissa käsiteltäisiin suunnitelmien yhteiskunnallisia vaikutuksia tai oikeudenmukaisuusharkintoja. Poikkeuksena tähän on kansallisen ilmastopolitiikan sopeutumissuunnitelma ja siihen sisältyvä riski- ja haavoittuvuustarkastelu, jonka avulla ilmastonmuutoksen kannalta erityisen haavoittuvat ryhmät ja alueet tulisi tunnistaa ja huomioida sopeutumistoimia suunniteltaessa (10 §:n 1 momentti).  

Vaikka sisällöllinen oikeudenmukaisuus kuuluu lain oikeudenmukaisuustavoitteeseen, laki ei määrää mitään selkeää tapaa, jolla se tulisi huomioida ilmastopoliittisessa päätöksenteossa. Ilman konkreettista toteutustapaa riskinä on, että tavoite jää tyhjäksi lupaukseksi.  

Miten oikeudenmukaisuustavoitteen toteutumista seurataan? 

Onko sitten jotain tapaa, jolla oikeudenmukaisuustavoitteen toteuttamista seurattaisiin? Voiko kansalainen esimerkiksi nähdä, millä tavalla oikeudenmukaisuustavoite on huomioitu ilmastopoliittisessa päätöksenteossa?  

Ilmastolain mukaan valtioneuvostolla on velvollisuus seurata ilmastolain tavoitteiden toteutumista ja päättää tämän perusteella lisätoimien tarpeesta (16 §). Tavoitteilla viitataan erityisesti päästövähennys- ja sopeutumistavoitteisiin, mutta niihin lukeutuu myös oikeudenmukaisuustavoite. Velvollisuuteen kuuluu myös tiedottaa yleisölle tavoitteiden toteutumisesta. Ilmastopolitiikkaa tekevien ministeriöiden tulisi näin ollen myös tiedottaa toteutetun ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuudesta. 

Ilmastolain päästövähennys- ja sopeutumistavoitteiden toteutumista tulee lisäksi seurata vuosittain eduskunnalle annettavan ilmastovuosikertomuksen kautta (18 §). Ilmastovuosikertomus on kokonaisvaltaisin tapa, jolla päättäjät ja kansalaiset pystyvät seuraamaan kotimaisen ilmastopolitiikan kehitystä. Ilmastovuosikertomuksen sisältövaatimuksiin ei kuitenkaan ole lisätty mitään mainintaa ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuustavoitteen toteutumisen arvioimisesta. Vuoden 2021 ilmastovuosikertomuksessa ilmastotoimien vaikutuksia on käsitelty lyhyesti, pohtimalla vaikutuksia talouteen, työllisyyteen, tulonjakoon sekä terveyteen ja hyvinvointiin. Ilman selkeää vaatimusta oikeudenmukaisuusharkintojen sisällyttämisestä kertomukseen, osio saattaa jäädä lyhyeksi tai pudota pois kokonaan tulevista kertomuksista.  

Myös ilmastopaneelilla on riippumattomana tieteellisenä asiantuntijaelimenä tärkeä rooli ilmastopoliittisten tavoitteiden toteutumisen arvioinnissa. Sen tehtäviin ei kuitenkaan ole lisätty oikeudenmukaisuuteen liittyvien arviointien tekemistä. Tämä ei kuitenkaan ole poissuljettua, sillä paneelille on annettu valtuudet tuottaa muuta relevantiksi katsottavaa materiaalia. Ilmastopaneelilla onkin käynnissä tutkimushanke, joka paneutuu ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuuteen. Tämä povaa hyvää oikeudenmukaisuustematiikan sisältymiselle ilmastopaneelin työhön myös jatkossa. 

Miten tästä eteenpäin?  

Oikeudenmukaisuus on keskeinen edellytys ilmastotoimien onnistuneelle toteutukselle. Ilmastolain uusi oikeudenmukaisuustavoite on sen vuoksi tärkeä lisäys ilmastolain kokonaisuuteen. Lakiesityksestä huomaa, että tavoitteen tarpeellisuus ja sen eri näkökulmat on tiedostettu. Miten oikeudenmukaisuustavoite käytännössä toteutetaan, jää kuitenkin epäselvemmäksi. Erityisesti sisällöllisen oikeudenmukaisuuden toteutus jää avoimeksi, kun laki ei määrää mitään selkeää tapaa, jolla se tulisi huomioida ilmastopoliittisessa päätöksenteossa. 

Epäselvyyden taustalla voivat olla sekä oikeudelliset että poliittiset syyt. Oikeudenmukaisuusharkintojen sisällyttäminen ilmastolainsäädäntöön on tuore käytäntö, eikä sen toteuttamisen oikeudellisista vaihtoehdoista vielä löydy tutkimusta. Mitään selkeää parasta sääntelykäytäntöä ei näin ollen ole helppo hyödyntää. Poliittiset syyt taas juontavat juurensa oikeudenmukaisuuskäsitteen arvoperusteiseen ja poliittiseen luonteeseen, joka myös on tunnistettu ilmastolain esityksessä. Liian tarkka määritelmä oikeudenmukaisuustavoitteen toteuttamisesta voisi rajoittaa tulevia poliittisia harkintoja, mikä olisi ongelmallista demokratian näkökulmasta. Oikeudenmukaisuustavoitetta voisi kuitenkin vahvistaa täsmentämällä vaatimukset siitä, missä ja milloin oikeudenmukaisuustavoite tulee huomioida. Jättämällä harkinnan tarkemmat kriteerit määrittelemättä, poliittiselle päätöksenteollekin jäisi tilaa.  

Menettelyllisen oikeudenmukaisuuden täysimääräinen toteutuminen taas riippuu muutoksenhakua koskevan esityksen etenemisestä ja sen lopullisesta sisällöstä. Samalla jää nähtäväksi, missä määrin lakiin kirjatut osallistumiskeinot koetaan riittäviksi. Hyödynnetäänkö esimerkiksi tulevissa ilmastopoliittisessa päätöksenteossa myös puntaroivia kansalaisraateja lakiin säädettyjen osallistumiskeinojen ohella? 

Päättäjillä ja kansalaisilla tulisi myös olla mahdollisuus seurata, miten oikeudenmukaisuustavoite on otettu huomioon ilmastopolitiikan valmistelussa ja päätöksenteossa. Tätä edesauttaa ministeriöiden tiedottamisvelvollisuus. Olisi kuitenkin tärkeä käsitellä oikeudenmukaisuustavoitetta ja sen eteen tehtyjä toimia kattavasti myös eduskunnalle jätettävässä ilmastovuosikertomuksessa. Sen avulla päättäjillä ja kansalaisilla olisi helpompi saada kokonaiskuva Suomen ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuudesta. 

Vilja Johansson on väitöskirjatutkija Itä-Suomen yliopistossa. Hänen tutkimuksensa keskittyy reiluun siirtymään oikeudellisena käsitteenä, osana STN:n rahoittamaa 2035Legitimacy-hanketta. 
 

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *