Julkaistu 2.10.2025. Kirjoittanut: Vellamo Jutila
Tuore tutkimus tarkastelee Suomen kannanmuodostusta ja oikeudellista argumentointia kahden viimeaikaisen EU:n ympäristöpoliittisen säädöshankkeen, sosiaalisen ilmastorahaston ja ennallistamisasetuksen, valmistelussa ja arvioi EU-vaikuttamisen tehokkuutta. Tarkastelu osoittaa, että EU:n toimielimissä käytävässä oikeudellisessa keskustelussa kansallista toimivaltaa puolustavat argumentit harvoin menestyvät.
Euroopan unionilla (EU) on ilmasto- ja ympäristöpolitiikan alalla laajaa toimivaltaa, ja kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa sovittuja sitoumuksia toimeenpannaan EU-lainsäädännöllä. Viime aikoina unionin asettamat ilmasto- ja ympäristöpolitiikan kunnianhimoiset tavoitteet ovat aiheuttaneet vastustusta niistä aiheutuvien kustannusten ja jäsenvaltioiden välisten erojen vuoksi. Sosiaalinen ilmastorahasto (EU-asetus sosiaalisesta ilmastorahastosta 2021/106) sekä ennallistamisasetus (EU-asetus luonnon ennallistamisesta 2024/1991) politisoituivat vahvasti julkisessa keskustelussa, ja Suomi poikkeuksellisesti äänesti molempia säädöksiä vastaan neuvostossa.
Toimivaltaan ja toissijaisuusperiaatteeseen nojautuvien argumenttien keskeinen asema Suomen kannanmuodostuksessa johtaa siihen, että EU-neuvotteluissa Suomi keskittyy usein oikeudellisiin kysymyksiin. Pielpa Ollikaisen ja Päivi Leino-Sandbergin tuore haastatteluja hyödyntävä tutkimus kuvaa Suomen käyttämiä argumentteja edellä kuvattujen EU:n ympäristösäädösten neuvotteluissa ja tarkastelee legalistista perintöä heijastavan lähestymistavan todellista vaikuttavuutta. Tutkimuksen haastateltavat koostuvat suomalaisista sosiaalisen ilmastorahaston ja ennallistamisasetuksen lainsäädäntömenettelyyn eri tehtävissä osallistuneista asiantuntijoista ja politiikantekijöistä sekä Helsingissä että Brysselissä.
Sosiaalinen ilmastorahasto: Suomen kannanmuodostus ja vaikuttamispyrkimykset
Sosiaalinen ilmastorahasto on osa EU:n 55-valmiuspakettia, jonka tarkoitus on varmistaa EU:n hiilineutraaliustavoitteiden saavuttaminen. Sosiaalisen ilmastorahaston tarkoituksena on tukea niitä haavoittuvia kotitalouksia, liikenteen käyttäjiä sekä mikroyrityksiä, joihin uusi rakennusten ja tieliikenteen päästökauppa erityisesti vaikuttaa. Rahastolla EU pyrkii varmistamaan vihreän siirtymän sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Ilmastorahasto on perustettu vuosiksi 2026–2032, ja sen enimmäissuuruus on 65 miljardia euroa. Jäsenvaltiot laativat EU:n pääosin rahoittamat suunnitelmat, jotka komissio arvioi ja joiden rahoitukset se myös hyväksyy. Sosiaalinen ilmastorahoitus on periaatteellisesti merkittävä, sillä sosiaaliturvaan liittyvien kysymysten on katsottu kuuluvan pääosin kansalliseen toimivaltaan, eikä suoraa tulotukea ole aiemmin rahoitettu EU:n talousarviosta. Säädöksen varsinainen tarkoitus ja erityisesti suoran tulotuen mahdollisuus näyttäytyvät hyvinkin selkeästi sosiaalipoliittisina.
Suomessa valtioneuvosto suhtautui myönteisesti pyrkimykseen varmistaa vihreän siirtymän sosiaalinen ja alueellinen oikeudenmukaisuus, mutta tavoitteeseen pyrkiminen rahaston keinoin kyseenalaistettiin vahvasti. Suuren valiokunnan kanta oli tiukempi ja se korosti tarvetta pitää sosiaalipolitiikka kansallisessa toimivallassa. Asiantuntijalausuntoihin nojaten valiokunta katsoi, että oikeusperustan riittävyyteen sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuuteen liittyvät oikeudelliset kysymykset tulisi selvittää erityisen kattavasti ja perusteellisesti.
Rajoitteita Suomen vaikuttamisstrategialle asetti sekä asian liittyminen Marinin hallitukselle tärkeisiin ilmastotavoitteisiin että ymmärrys sovellettavasta säätämisjärjestelmästä, samoin kuin neuvottelujen ajoittuminen elpymispaketin hyväksymisen jälkeiseen aikaan. Haastatteluja hyödyntänyt tutkimus osoittaa, että käytännössä Suomi osallistui säädöksestä käytävään keskusteluun niukasti. Toisaalta Suomen nostamia toimivaltakysymyksiä ei muissa jäsenvaltioissa koettu yhtä periaatteellisena tai painavana seikkana kuin Suomessa.
Jäsenvaltion aktiivisuus konkreettisten tekstiehdotusten tekemisessä on tärkeä tapa varmistaa omien näkemysten ja erityisintressien kuulluksi tuleminen. Suomen jyrkän kielteisen kannan myötä tämäntyyppiseltä vaikuttamiselta katosi pohja, ja Suomi äänesti ainoana jäsenmaana ilmastorahastoa vastaan neuvostossa.
Ennallistamisasetus ja toimivaltaan nojautuvat argumentit
Ennallistamisasetuksella pyritään estämään luonnon monimuotoisuuden köyhtymistä ja ekosysteemien rappeutumista sekä edistämään monimuotoisuuden ja häiriönsietokyvyn elpymistä. Tavoitteet ennallistamiselle ovat niin määrällisiä kuin ajallisia: päämääränä on, että kaikki ennallistamisen tarpeessa olevat ekosysteemit kuuluvat ennallistamistoimenpiteiden piiriin vuoteen 2050 mennessä. Sosiaalisesta ilmastorahastosta eroten kustannukset katetaan EU-budjetin asemasta lähinnä kansallisesti, vaikka rahoitusta olisi myöhemmin todennäköisesti saatavissa myös EU:n erilaisista rahoitusohjelmista. Jäsenvaltiot tekevät valinnan varsinaisten toimenpiteiden osalta, mutta suunnitelmat on lähetettävä komissioon tarkastettaviksi.
Komission ehdotusta kritisoitiin laajalti Suomessa. Valtioneuvoston kanta keskittyi metsäpolitiikkaan toimivallan alana ja korosti, ettei EU:n perussopimuksissa ole määritelty oikeusperustaa EU:n yhteiselle metsäpolitiikalle. Lisäksi se kiinnitti huomiota ennallistamisasetuksesta aiheutuviin mittaviin kustannuksiin ja niiden jakaantumiseen jäsenvaltioiden välillä epätasaisesti. Kustannuskysymys esitettiin valtiosääntöoikeudellisena kysymyksenä eduskunnan budjettivallan sekä valtiontalouteen kohdistuvan taakan kautta.
Julkisen aineiston perusteella Suomi oli ainoa jäsenvaltio, joka puki säädösehdotusta koskevan vastustuksensa toimivalta-argumentaatioon. Koska ennallistamisasetuksella pyritään täyttämään unionin kansainvälisiä sitoumuksia, on vaikea esittää oikeudellisesti kestävällä tavalla, että ympäristön käsitteestä olisi EU-kontekstissa riisuttu metsiin ulottuvat toimet.
Neuvottelutuloksesta huolimatta Suomi äänesti ympäristöneuvostossa ehdotusta vastaan. EU:n metsäpoliittisen toimivallan vastustaminen liittynee metsätoimialalle kohdistuviin kustannuksiin sekä uhkaan suomalaisen metsäsektorin vähenevästä vaikutusvallasta tilanteessa, jossa metsiä koskevat päätökset tehtäisiin enenevästi EU-tasolla. Asetuksen tavoitteena oleva korkea luonnonsuojelun taso puolestaan jäi suomalaisessa julkisessa keskustelussa vähemmälle huomiolle.
Tutkimuksessa nostetaan esiin vaihtoehtoisia vaikuttamisstrategioita. Toimivalta-argumenttien sijaan Suomi olisi voinut esittää ympäristöpolitiikan vaihtoehtoisen oikeusperustan käyttämistä. Kustannukset olisi voinut myös pukea kysymyksesi suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta, sekä tuoda esiin ehdotuksen laajat vaikutukset perusoikeuksiin. Jälkimmäisen kautta olisi voinut avautua mahdollisuus yhdistää kustannuskysymys ja vaikutukset pohjoisten jäsenvaltioiden lukuisin maa- ja metsänomistajiin.
Oikeudellisten perustelujen rajat ja EU-rahoituksen tulevaisuus
Suomen edistämät oikeudelliset väittämät eivät johtaneet neuvostossa periaatteellisempaan keskusteluun säädöshankkeisiin liittyneistä oikeudellisista kysymyksistä. Vaikka oikeudellinen argumentaatio on suomalaisessa EU-keskustelussa usein keskiössä, EU:ssa sillä vaikuttaminen on tutkimuksessa esitettyjen esimerkkien valossa vaikeaa. Poliittisen vallankäytön hyväksyttävyyttä ja tarkoituksenmukaisuutta koskeva erimielisyys pelkistyy EU:ssa vain harvoin kysymykseksi politiikan laillisuudesta, vaikka Suomessa tämänkaltaisella keskustelulla on pitkät perinteet.
Sosiaalisella ilmastorahastolla ja ennallistamisasetuksella on laajemmalle heijastuva oikeudellinen perintö. Ilmastorahasto toimii ennakkotapauksena sosiaaliturvan sääntelystä ja rahoittamisesta EU:n kautta; ennallistamisasetus puolestaan luo ennakkotapauksen siitä, että EU-säädöksistä aihetuvista kustannuksista vastaaminen nähdään osana EU-jäsenyydestä syntyviä velvoitteita.
EU on kehittynyt laajemmin tulonsiirtounionin suuntaan ja rahoittaa nyt kansallisten suunnitelmien kautta toimia, jotka kuuluvat kansalliseen toimivaltaan ja jotka on aikaisemmin katettu kansallisista budjeteista. Koska vastaava lähtökohta sisältyy myös komission tulevaa EU:n rahoituskehystä koskeviin suunnitelmiin, tutkimus painottaa Suomessa käytävän EU-rahoituksen suuntaamista koskevan kriittisen keskustelun tärkeyttä.
Kirjoitus pohjautuu seuraavaan julkaistuun artikkeliin: Ollikainen, P & Leino-Sandberg, P (2025). EU-oikeuden kielestä legalismiin – Suomen oikeudelliset argumentit ennallistamisasetuksen ja sosiaalisen ilmastorahaston käsittelyssä. Lakimies, 123/5, 679–708