Julkaistu: 6.11.2025. Kirjoittanut: Kati Kulovesi
YK:n ilmastokonferenssi, tuttavallisesti COP*, kokoontuu tänä vuonna 30. kerran Brasilian Belemissä. Toisen merkkipaalun muodostaa Pariisin sopimuksen 10-vuotissyntymäpäivä. Lisäksi kansainvälisten ilmastoneuvottelujen käynnistymisestä tuli tänä vuonna kuluneeksi 35 vuotta. Neuvotteluissa on vuosien varrella saavutettu paljon, nyt ne ovat muutoksen edessä.
YK:n ilmastoneuvottelut 1990–2015
Ensimmäiset 25 vuotta YK:n ilmastoneuvottelujen tärkein rooli oli rakentaa kansainvälisen ilmastoyhteistyön oikeudellisia puitteita. Työ saatiin keskeisiltä osin päätökseen joulukuussa 2015 ja tuloksena syntyi kolmen valtiosopimuksen muodostama perhe:
- Vuoden 1992 YK:n ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus on perheen ’äiti’ – se asettaa yhteistyön yleiset tavoitteet, periaatteet ja instituutiot, mukaan lukien COP:in..
- Vuoden 1997 Kioton pöytäkirja potkaisi ilmastoyhteistyön kunnolla käyntiin, määritellen 90-luvun teollisuusmaille sitovat päästövähennystavoitteet. Sen toimeenpanemiseksi luotiin muun muassa EU:n päästökauppajärjestelmä, joka on käytännössä ollut yksi tehokkaimmista ohjauskeinoista ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.
- Vuoden 2015 Pariisin sopimus, osallisti kaikki maailman maat ilmastonmuutoksen hillintätalkoisiin ja täsmensi globaalin ilmastoyhteistyön tavoitteeksi keskimääräisen lämpötilan nousun rajoittamisen reilusti alle kahteen asteeseen, pyrkien 1,5 asteeseen. Sittemmin 1,5 asteen tavoite on osapuolten päätöksellä muodostunut sitovaksi mittariksi maailman maiden ilmastotoimille.. Lisäksi Pariisin sopimus vahvisti oikeudellisia puitteita sopeutumiseen, rahoitukseen, teknologiaan sekä ilmastonmuutoksen aiheuttamiin vahinkoihin ja menetyksiin liittyen.
Pariisin sopimuksen merkitys 2015–2025
Pariisin sopimus täyttää 10 vuotta, onko sillä ollut vaikutusta? Sopimus pyrkii muokkaamaan yli 190 valtion kansallista lainsäädäntöä ja ilmastopolitiikkaa 1,5 asteen tavoitteen mukaiseksi. Sopimuksen vaikutukset ovat siksi moninaisia, ne tapahtuvat pitkällä aikavälillä, eivät välttämättä lineaarisesti ja niiden hahmottamiseen tarvitaan useita indikaattoreita. Pariisin sopimus on ainakin:
- pienentänyt ennusteita maapallon keskilämpötilan noususta 3,6 asteesta 2,7 asteeseen, optimistisillaan 1,9 asteeseen
- määritellyt yli 190 maalle velvoitteen kiristää kansallista ilmastotavoitettaan vähintään viiden vuoden välein ja raportoida kahden vuoden välein edistymisestä kohti sen saavuttamista;
- vuonna 2025 ilmoitetut uudet kansalliset ilmastotavoitteet eli NDC:t ovat aiempaa tiukempia ja niiden valossa maailman kasvihuonekaasupäästöt ovat vihdoin kääntymässä laskuun ennen vuotta 2030 ja johtamassa selkeisiin päästövähennyksiin ennen vuotta 2035;
- vauhdittanut kansallisen ilmastolainsäädännön kehitystä: Climate Change Laws of the World -tietokanta on kasvanut tuhansilla sääntelyinstrumenteilla Pariisin sopimuksen solmimisen jälkeen. Useat osapuolet ovat ottaneet käyttöön kansallisen ilmastolain tai vastaavan lainsäädäntökehikon Pariisin sopimuksen mukaisen ilmastotavoitteensa toteuttamiseksi ja suurella osalla on käytössä myös muuta kansallista ilmastosääntelyä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi.
- luonut pohjan useille merkittäville ilmasto-oikeudenkäynneille, joissa tuomioistuimet ovat joko suoraan soveltaneet Pariisin sopimusta tai tulkinneet kansainvälistä lainsäädäntöä sen valossa. Keskeisiä esimerkkejä ovat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen KlimaSeniorinnen-ratkaisu, kansainvälisen tuomioistuimen ilmastonmuutosta koskeva neuvoa-antava lausunto Obligations of States in respect of Climate Change sekä Saksan perustuslakituomioistuimen Neubauer-ratkaisu, joista jälkimmäinen johti Saksan ilmastotavoitteiden kiristämiseen sekä täsmentämiseen.
- innostanut lukuisia ei-valtiollisia toimijoita, kuten kaupunkeja, kuntia, yrityksiä yliopistoja asettamaan omia ilmastoneutraaliustavoitteitaan.
Päästöjen väheneminen on tieteen näkökulmasta edelleen selvästi liian hidasta ja 1,5 asteen tavoitteen ylittyminen ainakin väliaikaisesti näyttää todennäköiseltä. Ilman Pariisin sopimusta tilanne olisi kuitenkin huonompi. Sopimus on siis edistänyt ilmastokriisin ratkaisua – mutta sopimuksen tavoitteisiin sisältyvä globaali ilmastoneutraalius vuoteen 2050 mennessä samoin jo peruuttamattomasti tapahtuviin muutoksiin sopeutuminen edellyttää silti runsaasti työtä.
YK:n ilmastoneuvottelut 2025-
YK:n ilmastoneuvotteluissa Pariisin sopimuksen hyväksymistä seurasi jakso, jolloin neuvoteltiin intensiivisesti sopimuksen yksityiskohtaisista toimeenpanosäännöistä sekä muista Pariisin konferenssissa sovituista kysymyksistä, kuten uudesta ilmastorahoitustavoitteesta.
Kun tämä työ saatiin keskeisiltä osin päätökseen uuden rahoitustavoitteen myötä viime vuonna, YK-neuvottelujen rooli hakee uutta paikkaansa.
Kansallisten ilmastotavoitteiden ja -toimien kiristäminen ei pääsääntöisesti vaadi kansainvälisiä, vaan kansallisia ja EU-tason päätöksiä. Pariisin sopimuksen alaisista ilmastotavoitteista (Nationally Determined Contributions, NDC) ei neuvotella, vaan päätetään kansallisesti kansainvälisten sääntöjen asettamissa raameissa. Sama koskee kunkin osapuolen antaman ilmastorahoituksen määrää.
Mihin YK-neuvotteluja siis enää tarvitaan? Niiden kolme keskeisintä tehtävää Pariisin sopimuksen jälkeisellä aikakaudella ovat:
- Foorumi, joka kerää koko maailman yhteen
Ilmastonmuutos koskettaa kaikkia maita, joten tarvitaan foorumi, joka kokoaa valtiot yhteen käsittelemään asiaa diplomatian keinoin.
Ympäristödiplomatia ja monenkeskinen päätöksenteko ovat koukeroisia, hitaita ja byrokraattisia. Vaikka kaikki valtiot ovat muodollisesti tasa-arvoisia, poliittiset voimasuhteet ja geopolitiikka vaikuttavat lopputulokseen. YK:n ilmastoneuvottelut ovat välttämätön mutta haastava työkalu valtioiden väliseen yhteistyöhön. Niiden rinnalle tarvitaan muita, ketterämpiä yhteistyömuotoja erityisesti nyt, kun kansainvälisoikeudelliset puitteet on pääosin luotu.
- Poliittinen paine ja ilmastonmuutoksen pitäminen poliittisella agendalla
Valtioiden johtajat ja keskeiset ministerit osallistuvat nykyään ilmastoneuvotteluihin, mikä pitää ilmastonmuutoksen kansainvälisenä poliittisena kysymyksenä ja luo poliittista painetta vauhdittaa Pariisin sopimuksen toimeenpanoa esimerkiksi kansallisia ilmastotavoitteita kiristämällä.
Kansainvälisen oikeuden toimeenpano eroaa kansallisesta ja perustuukin pitkälti poliittiseen ja moraaliseen paineeseen. Kuten usein todetaan, suurin osa maailman maista noudattaa suurinta osaa kansainvälisistä normeista suurimman osan ajasta ilman kansainvälistä poliisia ja pakkokeinojakin. Tähän perustuu myös Pariisin sopimuksen keskeinen rakenne, mukaan lukien niin sanottu kunnianhimomekanismi, joka seuraa viiden vuoden välein maiden kollektiivista edistystä kohti 1,5 asteen tavoitetta.
- Kansainvälisen ilmastobyrokratian pyörittäminen
YK:n ilmastosopimusten toimeenpano vaatii runsaasti kansainvälistä teknistä yhteistyötä.. YK:n ilmastoneuvottelujen yhteydessä kokoontuukin useita neuvottelufoorumeja. COP:in ohella keskeisin on Pariisin sopimuksen osapuolikokous CMA, mutta niiden tukena toimii myös sopimusten toimeenpanoa sekä teknologista ja tieteellistä työtä edesauttavia nk. alaelimiä.
Neuvottelujen asialista sisältää kymmeniä asiakohtia. Tärkeimmät liittyvät Pariisin sopimuksen kunnianhimomekanismiin: kaksivuotisraportteihin, maailmanlaajuiseen kokonaistarkasteluun ja uusiin kansallisiin ilmatotavoitteisiin. Muita olennaisia teemoja ovat rahoitus, teknologia, sopeutuminen sekä Pariisin sopimuksen noudattamisen valvonta.
Kansainvälisen ilmastobyrokratian pyörittäminen ja ilmastorahastojen sekä muiden ilmastosopimuksia toimeenpanevien elinten vuosittainen ohjeistaminen onkin eräs neuvottelujen vähemmän julkisuutta saava, mutta keskeinen funktio.
4. Uudet avaukset ja ratkaisujen löytäminen
Periaatteessa YK:n ilmastosopimusjärjestelmä taipuu kaikkeen, mihin valtioiden tahtokin. Teoriassa oikeudellisia puitteita olisi mahdollista kehittää esimerkiksi uusilla lisäpöytäkirjoilla fossiilisista polttoaineista irtautumiseen tai ilmastovahinkoihin liittyen. Virallisten, valtioiden välisten neuvottelujen rinnalle olisi myös mahdollista luoda uusia yhteistyömutoja ei-valtiollisten toimijoiden kanssa. Uudet ilmastosopimukset ovat nykytilanteessa vähintäänkin epätodennäköisiä, yhteistyön tiivistäminen esimerkiksi alue- ja paikallishallintojen kanssa taas on Belemin neuvotteluissa esillä. Sen tarvetta korostaa esimerkiksi Yhdysvaltojen liittovaltion vetäytyminen Pariisin sopimuksesta ja se, että 24 keskeistä osavaltiota jatkaa sopimuksen toimeenpanoa. Ylipäätään kaupungeilla ja kunnilla on keskeinen rooli ilmastonmuutokseen vaikuttavista toimista päätettäessä, kuten myös yrityksillä ja muilla ei-valtiollisilla toimijoilla.
Neuvottelut ovat tärkeitä – mutta niiden rooli on muuttumassa
YK:n ilmastoneuvotteluja tarvitaan yhä, mutta niiden merkitys on erilainen verrattuna Pariisin COP21-konferenssiin kymmenen vuotta sitten, jolloin maailman ilmastopolitiikan keskiössä oli sitovan, maailmanlaajuisen valtiosopimuksen hyväksyminen.
Tämän tavoitteen saavuttamisen jälkeen YK:n ilmastoneuvottelujen osallistujamäärät ja julkisuus ovat kasvaneet merkittävästi. Tämä on positiivinen kehityskulku, joka heijastelee Pariisin sopimuksen merkitystä sekä ilmastonmuutoksen lisääntynyttä poliittista painoarvoa, johtuen osin myös sen entistä näkyvimmistä vaikutuksista.
YK:n ilmastoneuvotteluissa nykyään syntyvät päätökset eivät kuitenkaan ole valtiosopimuksia, vaan sopimusten toimeenpanon yksityiskohtia täsmentäviä osapuolikokousten päätöksiä. Ne ovat oikeudelliselta luonteeltaan pehmeitä (soft law) ja vaikutuksiltaan heikkoja: ne eivät valtiosopimuksista poiketen suoraan käynnistä kansallisia lainsäädäntö- tai muita täytäntöönpanoprosesseja. Neuvotteluissa hyväksyttävät päätökset pitävät YK-sopimusjärjestelmän rattaat pyörimässä ja lähettävät tärkeitä poliittisia signaaleja.
Merkittävät oikeudelliset muutokset edellyttävät kuitenkin päätöksentekoa ja sitä edistävää vaikuttamistyötä ennen kaikkea muilla foorumeilla: EU:n lainsäädäntöprosessissa, kansallisissa parlamenteissa ja paikallishallinnoissa.
Brasilian pyrkimys isännöimmässään on COP 30 -konferenssissa onkin siirtää YK-prosessi ‘neuvottelujen jälkeiseen’ toimeenpanon aikaan ja tuoda ei-valtiolliset toimijat ja valtiot lähemmäksi toisiaan. Muutoksen tuulet siis puhaltavat. YK-neuvottelut voivat edelleen edistää ilmastokriisin ratkaisua, mutta niiden on kansainvälisoikeudellisten puitteiden luomisen sijaan löydettävä aiempaa tehokkaampia tapoja vauhdittaa kansallisia ja paikallisia ilmastotoimia.
*COP on lyhenne sanoista ’Conference of the Parties’ eli osapuolten konferenssi. YK:n ilmastokonferensseissa kokoontuu myös mm. keskeisintä roolia näyttelevä Pariisin sopimuksen osapuolikokous eli CMA (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement)
Kati Kulovesi on kansainvälisen oikeuden professori Itä-Suomen yliopistossa, missä hän johtaa Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskusta CCEEL:iä. Hän johtaa myös strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamaa 2035Legitimacy-hanketta.