Teksti: Pielpa Ollikainen. Julkaistu: 10.6.2024
Euroopan unionin yleinen tuomioistuin antoi 13. maaliskuuta 2024 ratkaisunsa ClientEarth:in ja 2035Legitimacyn Päivi Leino-Sandbergin kanteeseen. Yleinen tuomioistuin katsoi, ettei neuvosto pystynyt todistamaan väitteitään tarpeesta olla luovuttamatta arviota kanteen nostaneille ja kumosi kiistanalaiset neuvoston päätöksen. Yleisen tuomioistuimen ratkaisu on toivottu askel oikeaan suuntaan.
Yhdistetyt asiat T-682/21 ja T-683/21 ClientEarth ja Leino-Sandberg nivoutuvat Århusin yleissopimuksen ympärille, jonka osapuolia EU ja sen jäsenvaltiot ovat. Sopimus pyrkii takaamaan yleisön mahdollisuuden seurata, osallistua ja vaikuttaa päätöksentekoon ympäristöasioissa, myös muutoksenhakukeinoin. Nämä oikeudet ovat ilmastopolitiikan legitimiteetin ytimessä. EU ei kuitenkaan ole noudattanut velvollisuuksiaan, johtaen Århus-asetuksen (asetus 1367/2006) uudistamisprosessiin.
Professori Päivi Leino-Sandberg ja ClientEarth pyysivät yhdessä mahdollisuutta tutustua neuvoston oikeuspalvelun (NOP) arvioon siitä, mitä EU:n tulisi tehdä lainsäädäntönsä suhteen uudistamisprosessin yhteydessä. Neuvosto kuitenkin eväsi kanteen nostajilta mahdollisuuden tutustua arvioon. Ottaen huomioon kontekstin ja Århusin sopimuksen tarkoituksen, oli salailu jo lähtökohtaisesti kyseenalaista. Siispä yleinen tuomioistuin katsoi, ettei neuvosto pystynyt todistamaan väitteitään tarpeesta olla luovuttamatta arviota ja kumosi kiistanalaiset neuvoston päätökset. Neuvosto ei valittanut ratkaisusta Euroopan unionin tuomioistuimeen.
EU rikkoo sopimuksen määräyksiä oikeuden saatavuudesta
Århus-asetus soveltaa Århusin yleissopimuksen määräyksiä EU:n toimielinten toimintaan. Yleissopimusta tulkitseva komitea (Aarhus Convention Compliance Committee, ACCC) on jo pitkään katsonut, että EU rikkoo sopimuksen määräyksiä oikeuden saatavuudesta (access to justice). Århus-asetuksen suoma mahdollisuus pyytää hallintotoimen toimielimen sisäistä uudelleentarkastelua ei ACCC:n mukaan turvannut oikeuden saatavuutta riittävästi. Taustalla on myös Euroopan unionin tuomioistuimen tiukka tulkintalinja EUT sopimuksen artiklasta 263, joka rajaa luonnollisten ja oikeushenkilöiden oikeutta nostaa kanne EU:n toimielinten säädöksiä vastaan (ks. esim. Hadjiyianni).
Tapauksessa yhdistyvät yllä mainitut epäkohdat ja toimielinten nihkeä asenne asiakirjojen julkistamista kohtaan. Oikeuspalvelun arvion julkisuus ja tarkastelumahdollisuus ovat välttämättömiä julkisen keskustelun kannalta: ilman tietoa siitä, kuinka EU aikoo varmistaa seuraavansa kansainvälisen oikeuden velvoitteitaan ja millä oikeudellisin perustein se katsoo olevansa linjassa niiden kanssa, on yleisön mahdotonta tarkastella saati arvostella lainsäädäntöprosessia ja EU:n toimintaa. Unionin omat perussopimukset lähtevät siitä periaatteesta, että julkisen vallankäytön tulee olla nimenomaan sitä: julkista (ks. SEUT artikla 15, SEU artiklat 1 ja 11).
Yleisen tuomioistuimen ratkaisu perustuu näille lähtökohdille, siten kuin niistä on tarkemmin säädetty eritoten asetuksessa 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi. Århus-asetusta se ei soveltanut.
Unionin toimielimiä pitää saada kritisoida
Ensiksi tuomioistuin tutki valitusperusteen, joka koski neuvoston tukeutumista asetuksen 1049/2001 artiklan 4 kohtaan 2, joka koskee oikeudellisen neuvonannon suojaa. Tuomioistuin pitäytyi aiemmassa linjassaan ja painotti, että lainsäädäntömenettelyyn liittyvien asiakirjojen tulisi olla julkisia, jotta kansalaisten mahdollisuus käyttää demokraattisia oikeuksiaan toteutuu tehokkaasti (kohdat 34 ja 50, ks. myös yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P, Sweden and Turco v Council, kohdat 46 ja 66, 68).
Vaikka tuomioistuin tulkitsi, että pyydetty asiakirja sisälsi oikeudellista neuvonantoa, se ei hyväksynyt neuvoston väitettä neuvonantoon kohdistuvasta vaarasta. Neuvoston argumentti nojasi julkistamisen luomaan ulkopuoliseen paineeseen, joka vaarantaisi NOP:n kyvyn antaa rehellistä ja objektiivista neuvonantoa. Tuomioistuin kuitenkin totesi, että pelkkä mahdollisuus sille, että julkistamisesta johtuva keskustelu ja arvostelu loisi paineita NOP:lle ei riitä perusteeksi (kohdat 64-67, painotus oma). Lisäksi tuomioistuin painotti, että NOP:n työkyvyn vaarantaisi siihen kohdistuva paine, johon neuvoston tulisi reagoida, eikä se fakta, että tietty asiakirja olisi julkistettu (kohta 67).
Tämä aiempaan oikeuskäytäntöön perustuva rajanveto on tärkeä, sillä se huomattavasti rajoittaa neuvoston mahdollisuutta vedota julkiseen keskusteluun yleisesti hyväksymättömänä ulkopuolisena paineena. Demokraattisessa unionissa on oltava tilaa asialliselle julkiselle keskustelulle lainsäätäjän valinnoista, myös kriittiseen sävyyn. Neuvostoon kohdistuva kritiikki ei kuitenkaan ole sama asia kuin yritys ohjata oikeuspalvelun neuvonantoa. On selvää, että unionin toimielinten on oltava avoimia kritiikille ja kestettävä sitä.
Ympäristötieto-käsitteen tulkinta uupuu yhä
Toinen valitusperuste koski päätöksentekomenettelyn suojelun tarvetta, kuten siitä määrätään artiklan 4 kohdassa 3. Tuomioistuin ratkaisi asian toteamalla, että menettely oli jo loppunut siinä vaiheessa, kun neuvosto antoi kielteisen päätöksensä uudistettuun hakemukseen (kohdat 98-100). Näin ollen sen ei ollut tarve ottaa kantaa muihin tähän liittyviin valitusperusteisiin (kohta 103). Valitettavaa on, että tuomioistuin ei ottanut kantaa ympäristötiedon käsitteeseen, joka on keskeisessä roolissa Århusin sopimuksessa. Sopimus määrittelee käsitteen erittäin laajasti. Se kattaa muodosta riippumatta tiedon, joka liittyy niin ympäristön eri osa-alueisiin kuin myös tiedon liittyen lainsäädäntöön, hallinnollisiin toimenpiteisiin, sekä suunnitelmiin ja ohjelmiin, joilla on edes todennäköisesti vaikutus ympäristöön (2 artiklan 3 kohta).
Tuomioistuimen pohdinta olisi ollut tervetullutta, sillä ympäristötiedon käsitettä ei ole tulkittu EU-tuomioistuinten oikeuskäytännössä muuten kuin ohimennen. Sen sijaan tuomioistuimet ovat tulkinneet kapeampaa ympäristöpäästöjen käsitettä. On kuitenkin vaikea olla päättelemättä, että oikeuspalvelun mielipide kuuluu käsitteen piiriin, sillä selkeästi velvoitteiden toimeenpanolla on vaikutus myös ympäristö-liitännäiseen päätöksentekoon. Yleisen tuomioistuimen lausuman puutteen merkitys piileekin EU:n toimielinten käytännössä käsitellä tutustumispyyntöjä asiakirjoihin. Vaikuttaa siltä, etteivät toimielimet välttämättä sovella Århus-asetusta käsitellessään näitä pyyntöjä oma-aloitteisesti (Paloniitty, Climate Change, Access to Information and the Commission’s Confirmatory Review Decisions: Discrepancies Mounting Up, ilmestyy 2024). Århusin yleissopimus kuitenkin luo olettaman ympäristötiedon julkisuudesta, joka on relevantti hakemuksia käsiteltäessä. Hakijan tulisi kenties siis itse ymmärtää vedota myös Århus-asetukseen, mikä on kohtuuton vaatimus asettaa yleisölle toimielinten sijasta.
Ei kategorista suojaa kansainvälisille suhteille
Viimeinen valitusperuste koski artiklan 4 kohdan 1 alakohdan a) määräystä olla julkistamatta asiakirjoja silloin, kun tämä vahingoittaisi unionin kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaa. Neuvosto omaksui sen kannan, että analyysi unionin lainsäädännön yhdenmukaisuudesta sen kansainvälisten velvoitteiden kanssa kuului tämän yleisen edun alaisuuteen. Näin ollen NOP:n lausunnon julkaiseminen olisi huomattavasti vahingoittanut unionin neuvotteluasemaa Århusin yleissopimuksen sopimuspuolten kokouksessa, sillä siitä olisi ilmennyt EU:lle avointen lainsäädännöllisten ratkaisujen kirjo.
Tuomioistuin huomautti, että oikeudellisen analyysin luonteeseen kuuluu tulkinnanvaraisuus ja näin eri toimielinten oikeuspalvelut saattavat antaa osittain ristiriitaisia tulkintoja lainsäätömenettelyn yhteydessä (kohta 114). Tämä oli seikka, joka on selitettävissä muille neuvotteluosapuolille tarpeen tullen. NOP ei lisäksi ilmaissut kielteistä kantaa komission ehdotuksesta lausunnossaan, minkä vuoksi tuomioistuin katsoi, ettei sen julkistaminen vaarantaisi EU:n neuvotteluasemaa (kohta 117).
Näiltä osin ratkaisu kyseenalaistaa asiakirjojen kategorisen piilottelun vedoten unionin kansainvälisiin suhteisiin ja niiden arkaluontoisuuteen. Neuvoston tulkinta, joka näyttää olevan se, että tarkastelumahdollisuus tulee evätä, kun asiakirja käsittelee kansainvälisiä suhteita, on tietenkin sille edullinen. Se mahdollistaa laajan liikkumavaran, jonka puitteissa voidaan EU:n yhteisestä kannasta päättää keskenään rauhassa. Kääntöpuoli taas on, että päätöksenteko eristetään tehokkaasti julkiselta tarkastelulta, mikä on ironista olettaen, että EU-kansalaisten etu ohjaa myös unionin ulkosuhteita. Voidaankin kysyä, mitä kautta tämä etu kantautuu kansainvälisiin neuvotteluihin.
Tuomioistuimen ratkaisu on askel oikeaan suuntaan
Yleisen tuomioistuimen ratkaisu on toivottu askel oikeaan suuntaan. Sen suurin vahvuus on vaatimus siitä, että neuvosto tekee tarkemman, tapauskohtaisen arvion myös silloin, kun asiakirja sisältää tietoa koskien kansainvälisiä suhteita tai oikeudellista neuvonantoa. Ratkaisu ei kuitenkaan ole suuri irtiotto aiemmasta oikeuskäytännöstä – pikemminkin tuomioistuin joutuu toistamaan neuvostolle sen, minkä sen jo pitäisi tietää. Huomio kiinnittyy toimielinten näennäiseen käsitykseen siitä, että julkinen keskustelu itsessään on niiden ajaman yleisen edun vastaista. Pohjimmainen kysymys kenties onkin siitä, onko neuvosto valmis omaksumaan sille kuuluvan poliittisen vastuun, joka kytkeytyy siihen kuinka se hyödyntää oikeudellista neuvonantoa lainsäädäntömenettelyn yhteydessä ja kuinka se tässä asemassa vaikuttaa siihen, että EU noudattaa Århusin sopimuksesta seuraavia kansainvälisiä velvoitteitaan. Ilman yleisempää asenteen muutosta toimielimissä voi tuomioistuimen ratkaisu saavuttaa vain rajallisen vaikutuksen yleisön mahdollisuuteen osallistua ympäristöä koskevaan päätöksentekoon.
Pielpa Ollikainen on maisteriopiskelija Helsingin Yliopistossa. Hän työskentelee 2035Legitimacy-hankkeessa tutkimusavustajana.